明年电价补贴缩水近1/3 垃圾焚烧退补请再缓缓

相比流域治理，有人说，近几年，我国固废行业赶上了好时候。

如果要在“好时候”涂上一层焦虑和不安的色彩，长远来看，一是垃圾强制分类后，后端处置企业面临垃圾入炉量的减少，有可能导致不够烧，吃不饱的风险；二是，业内热议的“垃圾焚烧补贴退补”。

很显然，这二者，对于以垃圾处理费和上网电价收入的垃圾焚烧行业来说，是致命的双重打击，它们既要承受垃圾入炉量不足导致的垃圾处理费下滑，也要经得起电价补贴取消承担的收益风险。

怪不得，从业人员看到呼之欲出的退补政策信号，直呼“我太难了”。

1.明年电价补贴缩水1/3，退补信号比预料的“猛”

其实，关于“垃圾焚烧补贴退补”这一话题，近期已喧嚣尘上，为何旧事重提？原因很简单，关乎行业的重大政策，无论怎么强调都不为过，念念不忘，必有回响；还有前不久，11月20日，财政部官网公布了《关于提前下达2020年可再生能源电价附加补助资金预算的通知》，这则颇具深意的通知，也值得解读。

首先简要梳理下“垃圾焚烧补贴滑坡”，这则风声的来龙去脉。

今年年初，全国两会上，某全国人大代表就公开建议取消垃圾焚烧发电补贴，他认为，从实际情况看，补贴政策虽刺激了垃圾焚烧厂建设，但变相鼓励垃圾源头放纵、焚烧可回收物等，不利于绿色循环经济发展。

从他接受媒体采访中，笔者还觉察出另外一层意义，认为垃圾焚烧发电一味地补贴有可能导致垃圾分类工作成效不高。他提到，“我们现在对垃圾处理、分类处理推进工作非常难，原因是扔垃圾有分类、收垃圾没分类，最终烧垃圾时更没分类，在垃圾分类上，要通过终端改革倒逼前端。”

消息公布后，业内担忧质疑声开始响起，不过并未引起过多的关注，毕竟这只是一份提案，是否通过还有待考察。

再说点与该话题相关的，笔者亲身碰到的一件事。

今年7月，笔者收到一家做填埋气企业的咨询电话，他看到光伏退补的征求意见稿，开始为自己所处的垃圾焚烧行业担忧，“因为二者同属于可再生能源电价补贴目录，会不会垃圾焚烧也会无辜受伤，也将这部分补贴取消了。”

当时笔者说，“应该不会取消，某项政策出台，也要经过各级部门反反复复研究和商讨，不会说取消就取消，比如光伏补贴电价取消，也是待市场、技术各方条件成熟，才逐年下降，而目前垃圾焚烧发电不具备电价取消的基础。

不料，话音刚落，7月10日，财政部官网就全国人大代表王毅在今年全国两会上提出的“关于保障垃圾处理产业健康稳定发展的建议”作出答复，由可再生能源基金出的这部分资金要掐断了。

《答复》说，“经财政部、国家发展改革委、国家能源局、行业协会等方面认真研究，一方面，我们拟对已有项目延续现有补贴政策；另一方面，考虑到垃圾焚烧发电项目效率低、生态效益欠佳等情况，将逐步减少新增项目纳入补贴范围的比例，引导通过垃圾处理费等市场化方式对垃圾焚烧发电产业予以支持。

也就是说，已有的存量项目保持不变，延续现有补贴，新增项目将逐步减少补贴范围，将这部分差价和经济负担转移到地方政府，想通过增加垃圾处理费的市场化方式补给企业。

这则重磅消息，引起业内的一片哗然，纷纷担忧补贴取消，垃圾处理行业能否撑得住，甚至不少媒体发文指出，现阶段，垃圾焚烧发电行业不具备电价取消的条件，呼吁“垃圾焚烧退补的靴子，请走慢一些”。

如果说，财政部回答全国人大代表王毅提案是“投石问路”，那么11月20日，财政部官网公布了《关于提前下达2020年可再生能源电价附加补助资金预算的通知》，则提醒大家，2020年可再生能源电价补贴就这么多，电网公司“省着”分配，投资项目时要慎重。

《通知》在附件中给出了具体金额及支付方式，为地方电网公司明年安排了共计约56.75亿元的可再生能源补贴预算，而翻阅2019年可再生能源电价附加补助资金预算，发现2019年补贴资金共计总额81亿元，相比2020年56.75亿元，国家在可再生能源电价附加补助资金总额方面缩水24.25亿元，缩水了三分之一。

据垃圾发电圈媒体报道，财政部提前公布2020年电价补助大有深意，不仅提醒广大投资者2020年只有56亿元补贴费用，需谨慎投资，也进一步验证了许多人的担心，那就是2020年之后的补助将会更少甚至取消，补贴收紧是行业发展的趋势，这56亿元补贴，权当给邀请大家吃的最后一顿盛宴。

从全国人大代表提议取消垃圾焚烧发电补贴到财政部官方回答新增项目逐步减少补贴范围，再到明年大大缩水的可再生能源发电补贴，一步一步地，有条不紊地，都向业内传达到电价补贴滑坡是迟早的事情，只是时间的问题，业内应早点做好应对准备。

从未来看现在，如果补贴滑坡是大势所趋，笔者希望现阶段电价补贴不宜做调整，待相关配套政策、技术和市场条件均完善的情况下，再量力而行，切勿因少数极端环保主义团体或反焚烧组织言论，声称垃圾焚烧生态效率低、生态效益欠佳等没有根据的说法，将补贴盲目取消；或者因其他可再生能源行业，比如风电、光伏等补贴的滑坡或取消，垃圾焚烧发电行业也“无辜”受伤，因为不同行业有着不同的性质，配套政策、技术和发展水平也不同，不可一刀切。

2.兴也补贴，近三成的补贴支撑了行业的繁荣

任何新型市场的培育，离不开国家政策的支持。

垃圾焚烧发电亦然，除了本身具有处理周期短、占地面积小、减量化程度高等技术优势，使其在与填埋、堆肥技术方案较量中脱颖而出，近年来国家推行电价补贴优惠政策，更是促使我国生活垃圾焚烧发电健康稳定发展，产业呈现出欣欣向荣之态。

为何这么说？这里需要指出我国垃圾焚烧发电厂利润构成：一是垃圾处理费，即每处理一吨垃圾，政府需要支付企业的费用，业内平均价格50-80元不等，二是，上网电价收入，这也是垃圾焚烧厂另一块重要的营收来源，国家以0.65元/kwh的价格收购。

具体可以参考2012年国家发改委发布的《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》规定。按照现行政策来看，我国垃圾焚烧发电项目的上网电价0.65元/kwh由三部分组成，即当地脱硫燃煤机组标杆上网电价，它受区域的影响，一般在0.25-0.4元之间，省级电网负担0.1元，其余(0.15-0.3元)由国家可再生能源电价附加基金负担。

可以看出，补贴主要来自省级补贴和国家可再生能源发展基金两个部分，需要明确的是，受到热议的补贴退坡是0.15-0.3元部分的国补，而非全部的0.65元。

这笔资金，相比中央财政来说九牛一毛，相对于风电、光伏等，垃圾焚烧电价补贴在可再生能源基金占比较低，据全联环境商会测算，垃圾发电厂属于生物质发电范筹，即便 2017 年所有城镇垃圾焚烧处理量均纳入可再生能源基金补贴目录，对应的国补资金也仅占基金支出的 5.60%。

“占比那么少，对财政构不成经济负担，取消的意义不大，更何况实际的补贴额并不高，如果按照每吨垃圾280度电，补贴电价0.25元/度，也就是70元/吨，这一补贴强度不足台湾的1/5。”采访中，业内人士对笔者说。

但这笔资金，对正处在技术提升、产业培育关键期的垃圾焚烧发电行业来说，却是极其重要的“强心剂”。他继续补充，在垃圾焚烧发电的所有补贴中，上网电价补贴占补贴项目近三成，但却撑起了一个行业的繁荣。

中国城市建设研究院总工程师徐海云在其《垃圾焚烧发电发展综述和未来发展展望》一文，也肯定电价补贴对垃圾焚烧的促进作用。

他指出，与发达国家动则几百元的处理费，我国处于发展中国家，大多数城市无法支付起每吨数百元的处理费，而过去10年，国家将生活垃圾焚烧发电纳入可再生能源管理，并给与优先上网，全国统一电价（0.65元/度），这一政策有效地促进了我国生活垃圾焚烧发电的健康发展。

他补充说，电价补贴一方面有力促进了产业发展，使得专心于技术与管理的企业脱颖而出；另一方面实实在在的贡献了可再生能源。

3.为何说时机尚未成熟？

第一：补贴取消给予产能释放“重重一击”

纵观每一个新型市场的培育，比如新能源汽车、风电、光伏等，都是经历了国家政策扶持，产业开始兴起、技术科研和装备不断扩大、一批骨干化和中小型企业积聚、产能发展过剩、优惠政策退出、市场化机制形成。

光大证券公用事业与环保团队认为，当财政缺口过大、产能发展过剩时，政府补贴将逐步退坡乃至取消，但当前垃圾处理产业并不具备补贴退坡或取消的基础。

支撑这个判断的理由主要体现在两个方面：一方面，垃圾处理产能缺口较大。不同于光伏产业产能增长已经远超预期且基本完成国家规划要求，垃圾处理产业尚未完成“十三五”规划目标。

按照“‘十三五’全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划”目标，2020年设市城市生活垃圾焚烧占比50%，全国城镇生活垃圾焚烧产能59.14万吨/日，而2017年分别为43.84%、33.14万吨/日，还有约40%的产能缺口。

尽管2019年是垃圾焚烧发电项目“产能释放的加速年”，也是历年拟在建项目最多的一年，但企业资金情况、建设能力、政府的审批进度、邻避效应等因素都会影响项目的推进进度，是否转化为有效产能还未曾可知。

还有一些处理现有处理能力相对较强省市，面对经济活动频繁带来的生活垃圾处理量爆增压力，也需应对处理规模滞后于垃圾清运量增长的挑战。

另一方面，根据今年释放的在建项目，大多集中在欠发达的中西部三四线城市，县域市场更是如火如荼，日处理规模多在600吨，财政支付能力有限，更需要持续稳健的电价补贴政策。

“这些新增项目大多处于准备期和筹建期，日处理规模不大，很难通过垃圾处理费获得规模收益，若电价补贴再核减或取消，不但影响投资者的收益，延长项目收回成本的时间，资金经营不慎的厂商会支撑不住倒闭，而且还使垃圾处理产业变得无利可图，无人愿意投资，使原本培育出的产业回到解放前，垃圾围城也有可能会卷土重来，最终影响国家固废污染物治理效果。”某垃圾焚烧企业担忧地说。

徐海云也指出，我国各地区经济发展水平差距大，对于经济不发达地区，取消垃圾焚烧电价补贴或让地方承担垃圾焚烧发电补贴对生活垃圾处理的影响将是致命的，应优先保障这些地区电价补贴。

第二：下放到地方，多出的一倍的处理费，地方财政吃不消

那么问题来了，如果取消电价补贴，垃圾处理费需要提高多少才能保证垃圾发电企业利润不受影响呢？

目前，垃圾发电的补贴政策为每吨垃圾所发电量在280度以内的享受电价补贴，全国统一上网电价为0.65元/kWh，多余部分按照当地标杆电价上网。

据造价与财评公众号测算，我们假设补贴取消前，1吨垃圾的垃圾处理费为X0，所发电量为W，当地燃煤标杆上网电价为P，则补贴取消前处理每吨垃圾的收入为：

补贴取消后，1吨垃圾的垃圾处理费为X1，则补贴取消后处理每吨垃圾的收入为：

令两式相等，则可得：

由于每个省市燃煤标杆电价P不同，相应的垃圾处理费上涨情况也不同，根据上述公式计算，以我国燃煤平均标杆电价0.368元/kWh为例，则每吨垃圾处理费需要上涨78.96元。目前市面上大多数城市的垃圾处理费也就在这个水平，所以如果取消补贴，意味着垃圾处理费几乎要上涨一倍才能维持原有的收入。

即便一二线经济发达地区，想让这些地方额外从财政预算拿出一块来付垃圾处理费或者面向当地居民征收高额的垃圾处理费，难度也挺大；更何况目前新建项目往往处于电价较低、垃圾处理费也不高的中西部内陆城市、东北、西北等地，电价一旦取消，对这些新建项目的影响巨大，甚至是致命的。

第三：分类收费机制、产业技术还未成熟前，仍需扶持

国家不愿意补贴，地方财政又无力承担，这笔资金最终的买单人恐怕是全体社会成员，羊毛出在羊身上，洋气的词汇是按照按照产生者付费原则，实行生活垃圾处理收费制度。

2019年6月25日，已经明确写进《固体废物污染环境防治法（修订草案）》中，但该收费制度是否贯彻落实，征收多少、标准如何还在进一步商讨中，每个省市还要根据实际情况完善、细化配套收费机制。

据了解，目前老百姓已经在缴纳垃圾处理费，有如下征收方式，一种随水费征收，比如合肥0.3元/方；另一种征收方式按户征收，比如河南漯河市5元/户；还有的是包含在物业费里面，据中国能源报梳理发现，不管何种方式征收，居民每年支付的处理费最多不超过150元。

“若国补取消，下放到地方，用垃圾处理费来弥补这部分差价，势必向民众征收的垃圾处理费用将更高，但民众支付意愿、征收力度以及征收的资金能否专款专项用于生活垃圾处置等，这些都具有不确定性，所以这些配套政策未贯彻落实前，不宜核减或暂停电价补贴。”一位行研人士告诉笔者。

此外，不同于风电和光伏补贴退坡，它们是建立在技术充分发展的条件下。根据《可再生能源发展“十三五”规划》显示，风电设备和光伏组件的价格在近五年内分别下降了约20%和60%。另据微能源报告，8年之内，光伏组件价格由2009年的9元/W下降至2.3元/W，价格下降了60%，风电并不如光伏这样迅速，但是也在快速降低，照此速度，几乎基本实现与传统能源平价，经济竞争能力明显增强。

然而，垃圾焚烧厂设备造价高，运行成本很高，设备维护成本也高，动则几亿、十几亿的投资，从土地的招拍挂、厂房建设、焚烧机组、烟气处置设施、环保展示厅、人员的投入等等，均需要注入大量的资金。尤其是在环保监管越来越严的当下，污染物排放标准要求越来越高，更需要投入资金和设备，使污染物达标排放。

从长远来看，我们一方面希望垃圾分类收费机制贯彻落实，弥补电价取消的收益损失，另一方面，也希望随着行业技术、商业模式的逐步成熟，以及盈利水平的进一步提高，为了更好的促进全产业链可持续发展，未来能够通过差异化退补方式优化行业发展方向。

但目前，对正处在技术提升、产业培育关键期的垃圾焚烧发电行业来说，无论是从新建产能的释放来说，还是地方财政支付、居民价费机制、技术水平、电厂造价来看，核减电价或者取消的时机均未成熟，请再缓缓！