售电侧改革中的保底服务模式研究 （下）

摘要：售电一直作为电网企业内部的业务而不独立运营。在我国新一轮电力体制改革中， 售电侧改革和最先放开的发电侧改革遥相呼应，将在售电侧强化竞争机制，成立售电公司， 允许民间资本进入，形成市场化的售电新机制。由于电力公司有向全体用户供电的义务，在改革的过程中，需要有售电商为没有选择售电商的用户提供售电服务，即保底服务。

在新一轮电力体制改革的背景下，结合保底服务相关理论，研究了保底服务的实施模式，并根据我国电力市场的实际情况提出了分阶段实施保底服务的建议。

（来源：微信公众号“电力法律人茶座”ID：dlflrcz 作者：董军、薛贵元等）

第三节主要保底服务模式

目前，大部分实施保底服务的国家和地区都是由电力公司分离出的售电商或售电部门提 供保底服务，但在美国的德克萨斯州和澳大利亚的维多利亚州有独立零售商提供保底服务的模式。电力市场改革的最终目标是要在电力市场中不再出现垄断性的电力公司分离出的售电公司，或者使独立零售商能够与其平等竞争。换句话说，保底服务只是过渡阶段的一种模式。

根据保底服务商，保底服务价格的确定以及服务过程中所涉及风险的分摊方法的不同， 可将保底服务模式分为以下四种基本类型。

从原有电力公司分离出来的售电公司继承保底服务权，这是最普遍的方式。可以通过自有机组发电，保底服务价格由政府或监管机构确定。也可以和批发供应商签订合同通过 批发交易提供电力，保底服务价格由合同价格确定。由电力公司承担所有的责任和风险。对保底服务用户来说，并没有更换服务商，用户的所有计费计量缴费等所有用电事宜都由电力公司负责。

授权保底服务给电力公司中的非垄断业务部门或授权给其他公司，要求接受授权的公司和原电力公司其他部分至少财务分开。保底服务价格由政府或监管机构确定。由电力公司授权的售电公司或售电部门承担所有的责任和风险。

以竞价拍卖方式确定保底服务商，愿意提供保底服务的竞争者提出保底服务电价的报价，以获胜的报价作为保底服务价格，该价格的持续时间是预先规定的，可以是一年或其 他时间长度。美国缅因州以这种方式选择保底服务商，一年一次，一年以内价格不变。在规定的时间长度内，保底服务商承担所有的电量风险和电价风险。

指定售电商提供保底服务，用户没有选择售电商的话，就给他指定一个售电商，这些售电商都是竞争性的，这种方式实际上消除了保底服务。此时的保底服务价格可能由监管 机构规定，也可由各个售电商通过竞争的方式确定。风险则要视售电商签订的合同类型而定。

以美国为例，德克萨斯州将原有电力公司的发、输、配、售环节进行分离，发电环节或售出或转给功能上分离的公司，配电公司是受监管的，是原有电力公司的子公司，不经营售电业务，以监管价格为售电公司提供配电服务。从2002年开始开放售电市场，注册的售电公司（REP）向用户提供售电服务，原有电力公司也将原来的售电部门分离出来成立售电公司。在2002至2007年过渡期由原有电力公司分离出的售电公司提供保底服务，2002年1月开始，原有电力公司分离出的售电公司以PTB(Price to Beat)的价格提供保底服务，该价格至少比1999 年价格降低6%，但允许该价格根据天然气期货价格调整，2002年后由于天然气价格上涨，该价格也有较大上涨。规定PTB政策执行到2007年1月1日终止，如果40%的用户离开保底服务 商，该政策也终止。2007年取消了保底服务之后保留了一个受监管的短期“最后服务”（POLR) 机制，是指当某个售电公司停止运行，需要为其用户提供过渡性服务，由州监管委员会选择 售电公司来提供这一服务，要求售电价格在月批发电价基础上有130%-135%的溢价，这一价格是德州市场上最高的价格。

纽约州以批发市场价格为基础制定保底服务电价，纽约州2002年开放售电市场，所有用 户都有选择权，各售电公司以纽约电力批发市场出清的电量、容量和辅助服务价格为基础， 制定保底服务电价，以不同的合同组合购电为用户供电，不同的售电公司在该电价的构成和定价机制方面各不相同。

PJM和新英格兰市场以招标方式确定保底服务提供商。这种方式下各州保底服务电价差 别较大。例如新泽西750kW以上的用户按小时计价，这种保底服务价格受现货市场影响很大，而伊利诺伊州的居民用户保底服务电价是一年定一次，是根据前三年的批发市场购电价计算出来的。

俄罗斯电力市场开始运行时，政府确定保底服务商有两种，分别是区域电力公司重组后形成的售电公司和满足零售市场规则的电力批发商。此后通过一个公开的竞争性招标选择过程来确定保底服务商，其服务范围由区域管理机构确定。

第四节我国保底服务模式实施建议

中国的电力市场模式既不同于英、美的高度市场化模式，也不同于法国、日本的一体化 模式（垂直或区域），可以说是具有中国特色的市场模式。中国的电力市场规模还比较小，没有足够多的市场竞争主体，竞争也很不充分。目前虽然在发电市场上引入了竞争模式，但在供电市场，仍然是卖方垄断的局面。因此，在未来的电力改革中，关键是要推动售电侧的竞争。实施保底服务可以促进售电侧的竞争，尤其对小居民用户、小商业用户和低收入用户具有重要的意义。然而在电力市场改革的不同阶段需要采取不同的保底服务模式，才能更好地推动售电侧的完全竞争，提高整个电力市场的运行效率。

在我国售电侧改革初期各种条件尚未成熟的情况下，可以采用保持电网企业“配售兼营”， 由电网公司分离出来的售电公司提供保底服务的模式。在该模式下，用户已经有其从属的区 域配电公司，不用再选择售电商，也不用经历复杂的交易程序。用户所支付的价格也是通过市场交易形成，可以基于一系列的中期合同来减少价格的波动。

在改革进一步成熟后，可以要求电网企业将售电业务彻底拆分，引入更多的民营售电公司，通过招标确定保底服务商，实现售电侧的竞争。由于民资背景的售电企业多数没有配网传统用户基础，与具有传统配网企业背景的售电公司相比，开发用户的成本很高。用户往往更倾向于选择配电企业分离出的售电企业，这已经在国外相关地区得到证实。因此，新的配电企业需要创新商业模式，而不是简单的用打包电费的方式来吸引用户。在售电侧市场开发早期，还需要建立完善的市场制度，避免在用户拓展中出现不规范的行为。为了降低电价风险，保底服务价格可以根据前三年的批发市场购电价一年定一次。

在电力市场逐步成熟之后，保底服务电价可以通过现货市场的实施价格来确定。这种模式的管理成本会比较高，但是能够消除保底服务商的电量风险和电价风险，有助于促进电力市场的公平。

第五节——结束语

作为电能“发一输一配一售”的最末一个环节，售电侧的改革和最先放开的发电侧改革遥相呼应，似乎成为了新一轮电力体制改革的突破口。保底服务可以向电力用户和供应商提供有效的价格信号，推动售电侧的竞争，实现电力资源的优化配置，提高整个电力市场的运行效率。保底服务还是一种保证竞争市场稳定运行的监管手段。

保底服务模式的设计过程中涉及到很多影响竞争程度的政策和规定。尽管市场开放仍处于起步阶段，缺乏实际的成功经验支持保底服务的发展，但是促进竞争的设计原则使得对保底服务模式有了一些初步的评估。首先要确保所有用户的安全可靠用电。其次，要能够促进电力市场的有序竞争。最后，还要考虑模式的多样性和易实施性。

根据保底服务商的选择方式，保底服务价格的确定方式以及服务过程中涉及的风险的分摊方式的不同，可将保底服务分为四种基本模式。保底服务模式除了以上三个关键因素，还需要考虑很多配套措施，才能真正发挥保底服务在促进电力市场改革中的作用。首先，要确保所有的用户都能得到可靠的电力服务，尤其是针对低收入用户或者有不良信用记录的用户。

对于这个问题，国外有一些好的做法，比如成立一些公共服务项目筹集资金，对供电商或政府进行补贴来激励其为低收入用户服务或者根据过去一年的用电记录为低收入用户设定一个固定的电费缴纳值，减轻低收入人群的用电风险，提高供电者为其服务的积极性和信心。其次，还要增强电力市场相关信息的公开性和透明性。用户只有在知道存在一个电力竞争市场，并了解不同供应商所提供的电力产品的信息之后，才能做出谁为其提供电力服务的选择，从而促进售电侧的完全竞争。

总之，在电力市场中实施保底服务需要综合考虑很多因素，不一定某种模式就能满足所有的目标，需要根据电力市场改革的进程，在不同阶段采取不同的模式，或将几种模式相结合，最终实现整个电力市场改革的目标。

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