关于加强我国核电“走出去”顶层协调及政策支持的建议

核电是重要的高科技产业，目前我国在这一领域的生产能力已达到相当规模，具备了包括技术、设备、运行服务等在内的全产业链走向国际市场的能力。本文结合当前国际核电市场形势，研究分析了我国核电“走出去”在机制、法规等方面面临的问题，从完善跨部级协调机制，有效利用多边合作，加强协同出海，完善法律法规等方面提出了相关建议。

（来源：微信公众号“CNEA核能协会”  ID：China-nea  作者：张萌）

加强我国核电“走出去”顶层协调及政策支持的建议

前言

我国核电“走出去”已上升为国家战略，是践行“一带一路”倡议的重要体现，不但能够为目标国提供能源与电力解决方案、促进当地经济发展和就业增长，还可以拉动我国经济快速增长、带动我国核电上下游诸多产业的发展和外贸结构的合理化，是推动构建人类命运共同体的重要抓手。

目前我国核电生产能力已达到相当规模，具备了包括技术、设备、运行服务等在内的全产业链走向国际市场的能力。从近些年我国核电“走出去”的历程看，海外核电市场很大，合作意向也较多，但落地项目却很少，缺乏有效的顶层协调和政策支持是原因之一。

1. 海外核电市场前景广阔

截至2018年底，全球在运机组454台，总装机容量约4亿千瓦；在建核电机组54台，总装机容量5501万千瓦。2018年核电发电量已恢复到福岛核事故前水平，占比约11%。在全球范围内，核能产生了近三分之一的清洁电力。

根据世界主要能源组织/核电机构最近的预测表明，核电作为可以大规模替代化石能源的清洁高效低碳能源，将来对优化世界一次能源消费结构、改善环境的作用愈加凸显，全球核电未来将持续增长。只是受制于当前政策、资金、经济等多种因素，一些机构如国际原子能机构（IAEA）、国际能源署（IEA）将核电增长规模目标预期有所调低。但是从地域分布和新建国家统计来看，核电发展区域呈不断扩展和增长态势，越来越多国家看好核电。

目前，全球有近20个国家或地区正在建设核电站，其中白罗斯、阿联酋、孟加拉国、土耳其、乌兹别克斯坦是新的核电成员国。中东、中亚等地区已经成为新的核电建设主要区域。未来全球核电建设的重点在发展中国家，尤其是中国和印度，以及一些新型经济体国家，如非洲、南美、中东、中亚等。2018年,第九届世界清洁能源部长级会议明确将核能纳入清洁能源，同时强调，必须共同努力确保所有清洁和创新技术都成为无排放未来的一部分，并倡议关注核电用于基荷电力，以及创新的下一代核能技术。

2018年8月世界核协会(WNA)发布的报告称，和谐是未来电力的全球愿景。为了满足对可靠，廉价和清洁电力不断增长的需求，需要将所有低碳能源作为多种电力组合的一部分。预计到2050年核能容量将扩大到供应25%的电力，其中至2050年核能应该增加10亿千瓦的装机能力目标。根据世界核协会对未来核电需求的国别统计，在2035年前世界有40多个国家计划新建机组，其中已制定明确规划，有望未来5-8年开工的规模超过100台/0.9亿千瓦（不包括中国），未有明确规划，有望未来10-15年开工的规模超过200台/2.3亿千瓦。这其中新兴国家占一半或更多。

我国核电“走出去”潜在的市场国家大致可分为两类。一类是已有核电或计划建设核电的发展中国家，如印度、巴基斯坦、印度尼西亚、沙特、约旦、巴西、埃及、南非、越南、泰国等，这些国家多数具备人口多、人均发电装机容量低，经济形势较好的特点，随着经济的发展，对电力的需求快速增加，核电必然是解决能源供应问题的重要选项。这其中，有明确计划且有望实际建设的市场空间除巴基斯坦、伊朗、阿根廷等几个国家之外已基本被国外竞争对手瓜分完毕；但其他有意向但未列入规划、未来10年有望开工的项目中，还有很大的机会空间，中国企业与其他竞争对手站在同一起跑线上，需要从不确定的增量市场中争取和培育。中国同上述国家合作主要集中在核电项目建设与投资、核燃料与装备供应，以及人才培养等，在核电运维技术服务、法规标准建设等领域合作前景广阔。经过近几年的持续培育开发，中国同上述部分核电需求国家尤其是“一带一路”沿线国家保持着密切的合作与交流，具备较好的项目合作基础。

另一类则是老旧核电机组替代和退役市场，包括英国、法国、保加利亚、罗马尼亚、乌克兰、瑞典、比利时、捷克等已有核电国家，这些国家核电站大多建于上世纪七八十年代。到2030年，全球将有120多台/9000万千瓦机组运行时间达到50年。到2040年，又将有200余台/1.9亿千瓦机组运行达到50年。欧洲国家运行核电规模占全球核电装机数量和容量的40%，机组投运时间早，未来20多年，特别是2030-2040年期间，大批核电机组必然退役。从减少温室气体排放、电网安全和经济性等方面考虑，需要建设一批新机组来取代。可以预期，如果没有可替代核电的稳定电源技术出现，随着大批老机组退役和发展中国家对能源需求的巨大增长，2030年后，核电建设真正有望迎来大规模增长，每年开工机组数（不含中国）可望超过10台，中国开展国际核能合作的前景会更加明朗。中国同上述国家的合作除了退旧建新项目合作之外，在老旧机组退役、运维技术服务、放射性废物处理、机组延寿关键设备更新供货等领域需求巨大，完全可以发挥中国的人力与技术优势，成为未来核电“走出去”，开展核电全产业链国际产能合作的重点。

基于以上分析，以及过去多年来我国企业海外开发具体项目推进实践，同潜在市场国家的合作，实际真正建设落地可能要打一定折扣，再考虑俄罗斯占有的海外订单，以及俄美法等国内建设与全周期管理的需求自给供应，预计2035年前中国核电企业能够真正参与竞争的海外核电市场规模大概在20-30台机组左右，总装机规模在3000万-5000万千瓦。2035年后，随着存量核电市场的放开，核电走出去的市场空间进一步明朗。

2. 当前我国核电“走出去”面临的主要问题

经过三十多年的发展，我国核电已形成完整的技术研发体系，开发了华龙一号、国和一号、高温气冷堆等一系列先进核电品牌。核电设备成套供应能力得到较快提升，具备年产8-10台套百万千瓦级压水堆核电主设备制造能力；核电建造和运行业绩国际领先，核电安全国际口碑良好；核电工程管理能力持续提升，可以具备同时开工30台以上核电机组的建设能力。

我国是继美、俄、法之后少数几个拥有核电全产业链的国家，可以提供核电设计、工程建设、设备制造、运行维护、人才培养、燃料供应等服务，具有“一站式”解决方案能力,越来越多的国家表达了合作意愿。截至2018年底，我国已经成功向阿尔及利亚、巴基斯坦、尼日利亚、叙利亚、伊朗、加纳和约旦等国累计出口了7台核电机组、1座重水研究堆、5台微堆和1台次临界装置，极大带动了国内装备产能输出，对国内核产业升级和经济社会发展产生积极影响。

面对激烈的核电国际竞争市场，当前我国核电“走出去”除了融资、技术等挑战之外，在顶层协调及政策法规方面还面临如下主要问题。

2.1 核电“走出去”顶层统筹协调不够

核电“走出去”属于重大投资项目，在项目审批、装备与材料出口中，涉及到发改委、商务部、科工局、外交部、海关、核安全局等多部门的审核，部委间针对核电出口的跨部门协调决策机构还未建立，相比于相对健全的高铁项目出口协调机制，仍需要相关部门深度参与。特别是国家顶层的推动同时，要有相配套的专项法规、支持政策及时跟进并督促落实，才能保障企业后续合作顺利推进。

2.2 核电“走出去”尚未与其他领域国际合作建立互补支撑体系

有些意向国家由于资金压力，希望利用自己的石油或矿产资源、农产品优势，通过易货交易达成核电项目合作时，按照现行管理办法，中央企业原则上不得在境外从事非主业投资，有特殊原因确需投资的，需经国资委核准。这涉及到国内较多部门的审批，谈判周期进一步拉长，可操作性难度很大。而国外其他竞争对手就有类似成功案例，如俄罗斯采用捆绑合作机制，在同印度谈判中，就将核电出口与战斗机销售、航空母舰维护，以及潜艇贸易等挂钩，希望对其核供应国的投票支持来换取该国核电建设参与权。

2.3 核电“走出去”面临诸多风险，亟需国家顶层支持

核电“走出去”涉及领域广、技术复杂、周期长，海外项目合作会受到国别风险、外交风险等。其中核电项目受政治风险影响最大。核电国际合作需要业主国政府综合权衡，存在政治、外交、财力、能源导向等多方面制约因素。如中国同阿根廷项目开发过程中，经历了业主国政府更迭，对项目造成了较大影响。俄罗斯同保加利亚贝列内（Belene）核电项目建设也是断断续续。2006年俄罗斯原子能技术出口公司获得该项目建设权，但是政府换 届以及受到欧盟与俄罗斯政治关系等因素的影响，新上台的保加利亚政府于2010年6月冻结该项目建设，并于2012年3月作出停建决定。核电技术出口受地缘政治、军事外交影响非常大。如俄罗斯在传统的军事出口伙伴（印度、越南等）、传统的独联体国家（白俄罗斯等）、传统势力地区（匈牙利等东欧）、以及中东（伊朗、约旦、埃及、土耳其等）和南亚（孟加拉等）等国具有很大的影响力，对当地核电项目有着很大的干涉力，中国企业要想将核电出口到俄罗斯的势力范围之内很难，必须创新合作方式、加快顶层推动，否则基本不可能。

2.4核电出口在核事故损害防范和乏燃料管理等有关应对方面尚需加强法律保护

在核事故赔偿损害风险防范方面，中国已经加入了《国际原子能机构规约》《乏燃料管理安全和放射性废物管理联合安全公约》等国际条约，但尚未加入《核损害民事责任维也纳公约》《核损害补充赔偿公约》等国际公约，不利于在同一平台、相同话语体系进行平等沟通、开展交易，且中国核电出口中涉及到赔偿事宜，目前主要执行国务院发布的两个批复，至今没有制定专门的核损害安全救济法。这不一定得到海外国家的认可，而且随着中国海外项目的增多，核电出口企业也需要得到进一步完善的法律保护。

在乏燃料管理问题上，随着世界各国对环保的标准不断提高，各国对于辐射防护和环境保护的要求也不同，公众对环境保护问题日益关注。核电运行本身产生的乏燃料与放射性废物带有环境危害性，如何进行安全的处理处置，也是目标市场国家关注的重点问题，是决定“走出去”能否顺利实施的重要因素。针对出口核电站，国外用户普遍倾向于合作方帮助解决乏燃料回取问题。俄罗斯核电出口的最大优势就是愿意帮助国外用户解决乏燃料与放射性废物管理问题，对于采用俄技术建造的核电站，由俄罗斯提供核燃料，反应堆运行产生的乏燃料再运回俄罗斯进行贮存与后处理，进行再循环利用，帮助合作国家解决了后顾之忧。孟加拉国就曾表示，选择俄罗斯核电合作就是因为其回收核废料，这是其他国家做不到的。中国尚不具备规模化处理乏燃料能力，且国内法律在允许出口核电站运回乏燃料方面并不太明确，造成企业对外谈判筹码降低。

3. 加强我国核电“走出去”顶层协调及政策支持的建议

为加快推动我国核电“走出去”，发展更高层次的开放型经济，促进我国核电产业高质量发展，提出以下建议：

3.1 建立完善核电“走出去”跨部级协调机制

随着潜在核电合作项目不断增多，建议组建由发改委牵头，外交部、能源局、商务部、科工局、海关、三大核电企业、主要装备企业、政策性、开发性和商业性金融机构、信用保险组织等共同组成核电“走出去”跨部级协调机制，针对核电项目推介以及装备出口中存在的问题，定期协调，研究对策，加快项目决策和审批流程，有效发挥国家外交、产业、财税等组合拳优势，同时防止无序竞争，形成合力。

3.2 将核电纳入金砖合作、G20峰会、“16+1合作”等多边合作议题

建议外交部和能源局加强协调，在对边合作交流对话中，将核电合作纳入多边合作机制议题，加强核电同金融、贸易合作等统筹考虑，争取同相关国家开展更深入的核能合作对话，有效利用金融领域合作简化中国核电出口中的相互结算与贷款业务，争取潜在的融资渠道，倡导核电项目实行人民币计价结算。共同探讨建立完善核能多边或区域核能治理机制，提高自身话语权与影响力。将核电列入国家发改委设立的国际产能合作重点项目库，优先给予相关政策支持，推动重点项目落地。

3.3 加强核电与其他行业的协同“走出去”

结合合作国家的具体需求与资源情况，考虑核电项目合作的溢出效应，建议支持开展易货贸易，适度放开对核电企业海外经营的授权经营范围，鼓励核电与常规电力、农粮渔、基础建设、矿产等领域国企间组成利益共同体共同参与国际项目竞争，视具体情况，采取“核能+其他产业”或者“其他产业+核能”的商业模式，国内相关主管部门要简化审批程序，增强该商业模式的可落地实施性。

3.4 完善相关法律法规，提供更完善的法律保障

加快推进原子能法、核损害赔偿法等立法，进一步明确乏燃料管理政策，针对由我国出口且供应燃料的国外核电站产生的乏燃料，支持运回国内进行再利用。既体现核大国担当，尽到应尽的义务，又为项目合作谈判增加筹码。在核保障监督方面，加强双边核能合作协定下的年度报告制度，推进中国在先进重水堆、铀资源贸易等领域的双边合作。