解读中国社科院《垃圾焚烧发电行业专项整治效果评估报告》

从2017年开始，垃圾分类开始进入顶层设计，成为我国现阶段政治生活领域最主要的长期全民运动，垃圾焚烧邻避问题，成为相关工作是否能够顺利推进下去的关键节点，成为决定垃圾分类成败与否的重要影响因素。

（来源：微信公众号“清气团”  ID：qjkqql）

所以，从2017年下半年开始，生态环境部直接领导和规划了一系列专项整治工作，力度之强、决心之大，在单个行业领域前所未见。

——垃圾焚烧厂向公众开放、装树联、垃圾焚烧厂技术帮扶、垃圾焚烧厂专项抽查、我是环境守法者宣誓大会、垃圾焚烧监测数据实时向公众公开、自动监测数据可作为处罚依据等一系列专项措施和工作接踵而出，垃圾焚烧企业也被推上了环境舆论圈的风口浪尖。

那么将近四年的组合拳式密集整治过后，垃圾焚烧的整治效果如何，急需专业第三方开展相关评估工作。

2020年12月30日，中国社会科学院环境与发展研究中心在北京发布的《垃圾焚烧发电行业专项整治效果评估报告》。

报告显示，三年的专项整治行动后，垃圾焚烧企业的邻避投诉，降低了七成。尤其是，群众邻避情绪最强烈的选址反对投诉，同比降低了九成；恶臭异味投诉降低了四成半。

焚烧企业炉温达标率和烟气达标率均大幅提升，超标情形大幅减少。

全国垃圾焚烧企业，环保资金投资2019年总计43.7亿元。整治带来企业社会效应和经济效应双双提升，将那些意图通过减少环保成本投入而低价竞争的企业，排除在门槛之外，行业健康有序发展，产能持续扩张，利润率保持稳定，营业收入增幅高于营业成本。

课题组负责人李玉红老师接受了清气团的访谈，并同意清气团在微信公众号文章中，摘录和发布相关重要信息。

李玉红老师表示，此次评估报告的相关工作得到了生态环境部相关司局的大力支持，尤其是大数据的支持。

研究团队获得了生态环境部从2017年至今的所有垃圾焚烧企业自动监控数据，还获得了大量涉及垃圾焚烧的公众投诉和信访资料，同时还对多家垃圾焚烧企业做了实地调研，发放了大量行业调研问卷；还对包括芜湖生态中心在内的几家长期关注垃圾焚烧与邻避问题的NGO组织，开展了深入访谈。

这些资料和信息，无论是在广度和深度上，应该在国内同类研究领域，都是首屈一指的，而相关报告的结论和论述，都是相当扎实可信的。

一、炉温达标率大幅提升，二噁英减排保障提升

炉温是否达到850度，是垃圾焚烧过程中控制二噁英生成的关键监测因素。在很长一段时间里，部分垃圾焚烧企业，因为炉温无法正常达标，导致二噁英排放超标，被当时的部分NGO组织多方诟病和反对，这也成为垃圾焚烧行业在中国的“原罪”。所以，炉温达标率的提升和稳定，是二噁英及其他持久性有机物减排的重要保证。

研究团队对比了从2017年至2020年，近两百七十八所垃圾焚烧企业的大量炉温数据后，认为——2017 年，原始炉温超标率达 8.9%，五分钟炉温均值超标率达 6.4%，焚烧炉炉温控制能力有所欠缺，炉温超标率较高；

经过四年整治，炉温超标率大幅降低。2020 年，原始炉温超标率下降到 1.5%，而五分钟均值炉温基本全部达标。

垃圾焚烧有季节性规律，冬季气温低，夏季气温高，这些因素都会影响垃圾热值和炉体升温。整治之前2017 年冬季月份超标率比夏季高 2.1 个百分点；随着整治深入，季节差异明显缩小，2019 年冬季炉温超标率并没有反弹，而是保持较为平稳状态。

垃圾焚烧企业的操作运营水平，也是存在巨大差异的，这也会导致不同企业炉温控制水平的不一致，而生态环境部也特地抽派了系统内的大量专家，组成了专门的垃圾焚烧企业技术帮扶小组，上门帮扶企业改善运营水平，这也是生态环境部系列整治措施中，给垃圾焚烧企业专门开的“小灶”。

研究团队发现，整治之前，垃圾焚烧各企业集团原始炉温超标率水平存在差异，但随着整治的深入，差距不断缩小，大部分企业集团原始炉温超标率普遍下降。2017 年，各企业集团超标率的最大值和最小值之差达 31.9 个百分点，2020 年这个差距缩小到 5.9 个百分点。

整治之前，全国各省市各地区焚烧炉原始炉温控制水平有较大差异，东部地区超标率较低，辽宁、海南和上海焚烧炉炉温超标率仅有 0.35%、0.55%和 0.60%，位于全国前三甲；西部地区超标率较高，尤其是新疆和新疆建设兵团超标率较高。

经过专项整治，原先原始炉温超标率较高的地区超标率显著下降，进步显著。如在2017 年甘肃、湖南、安徽、吉林、云南和江西焚烧炉原始炉温超标率均高于全国平均水平，2020 年则降低到全国平均水平以下。可见，达标率相对落后地区通过整治，迅速缩小了与达标率较高地区的差距。

此外，专项整治还提高了五分钟均值炉温的单炉达标比例。2017 年，564 个焚烧炉中，有 540 个炉子有不达标记录，达标比例仅有 4%；

随着整治深入，达标比例逐步提高，2018 和 2019年分别提高到 11%和 14%；2020 年，达标比例进一步提高，在 1145 个焚烧炉中，全部达标的焚烧炉有 875 个，达标比例升至 76%，比 2019 年增加 62 个百分点。

二、五项污染物达标率提升

其实除了二噁英以外，垃圾焚烧过程还会产生五种主要大气污染成分：氮氧化物、二氧化硫、氯化氢、颗粒物、一氧化碳。

评估报告显示，专项整治提高了焚烧炉五项污染物排放小时均值达标比例，降低了小时均值的超标比例。

2017 年，烟尘、二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳和氯化氢等五项污染物小时均值达标比例较低，五项污染物全部达标的焚烧炉，只在总炉数中占比 8.1%。随着整治深入，达标比例逐渐扩大。

2020 年前三季度，五项污染物排放小时均值全部达标的焚烧炉比例为 71.5%，增长幅度可观。

此外，五项污染物排放超标次数下降幅度更大。2017 年，平均每台焚烧炉每月五项污染物排放超标合计 32次，2018 年为 17 次，2020 年则迅速下降到 0.18 次。

日均值达标率显著提升，2020 年前三季度，烟尘、二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳和氯化氢排放日均值达标率均达到 99.99%，与 2017 年相比，达标率分别提高了 2.03、1.11、1.39、6.77 和 1.55 个百分点。

三、各类邻避投诉大幅减少

专项整治过程中，我国垃圾焚烧厂和垃圾焚烧炉的新建量，在逐步提升，而垃圾焚烧的公众投诉率，反而开始逐年大幅下降；

2020 年 1~8 月，全国针对生活垃圾焚烧发电项目的投诉量有 62 起，比 2019 年（超过100起投诉）同期减少 43.6%，比 2018 年（超过200起投诉）同期减少 69.5%。

各省各地区投诉量普遍减少。如，2018 年，广东针对焚烧厂的环境投诉量为 88 起，2019 年减至 16 起；海南从 55 起降至 23 起，湖北则从 2018 年的 54 起减至 2019 年的 15 起。

尤其是，邻避运动中最突出的反对垃圾焚烧项目选址或反对扩建的投诉，大幅减少，2018 年，全国反对项目选址和扩建的投诉达 293起；2019 年减少到 92起，比 2018 年减少 68.6%。2020 年 1~8 月全国仅有 8 起反对选址和扩建的投诉，比2018 年同期减少 93.7%。

恶臭和异味，是周边居民最讨厌生活垃圾焚烧厂的头号罪魁，最容易引起居民反感和不满。2017 年以来，投诉内容反映异味或恶臭的占 50%。专项整治后，此类投诉也快速下降。

2018 年全国有 91 起针对异味和恶臭的投诉，2019 年减少到 41 起，2020 年 1~8 月全国投诉量为 22 起，比 2018 年同期减少 45%。

夜间环境污染投诉下降，2018 年达 68 起；2019 年减少到 34 次；2020 年 1~8 月，仅有 10 起，比 2018 年同期减少 67.7%。

四，促进企业加强环保硬件投入，提升环境管理能力

经过企业实地调研和大面积问卷调研，研究团队发现，整治行动促使焚烧企业加大补齐环保投入水平，也较好地提升了企业环境管理能力，并逐渐稳定达到达标排放。

专项整治之前，部分垃圾焚烧企业往往存在环保投入不足导致超标排放的情况，如烟气净化设备老化、更新不及时、运维物料偷工减料情况。

整治以后，企业为实现达标排放，必须弥补历史欠账，均不约而同高度重视环境保护硬件方面“补短板”工作，保证环保投资和运行投入到位、企业环保设施正常运行。

研究团队统计，2019 年，全国生活垃圾焚烧发电行业共有 318 家企业累计投入 43.7 亿环保资金，用于达标排放、技术设备更新改造以及加强管理等。

其中，环保投入在 1 亿元以上的企业，企业数占 3%，投入资金占 50%，这些企业投产时间较长，面临设备更新换代的需求，环保投入较高。

环保投入在 1000 万元以上 1 亿元以下的企业占 18%，投入资金占 37%，平均每个企业投入 3000 万元。这类企业资金主要用于关键环保设备更新和维护。

环保投入在 100 万到 1000 万之间的企业占 48%，投资规模占 12%，平均每个企业投入 370 万元。这类企业资金用于布袋除尘改造或更换，监测设备更新升级、飞灰固化存储、环保耗材等等。

环保投入在 100 万元以下的企业占 31%，投资规模占 1%，平均每个企业投入42 万元。这主要是一些新建企业，投产时间较晚，企业设备新颖，维护成本较低，主要是日常维护费用。

环保投入补欠账既包括机器设备更新改造，也包括环保日常运行成本。

从烟气净化成本来看，问卷数据表明，2016 年行业烟气净化投入金额，占营业成本比重的中位数为 7.2%；2018 年占营业成本比重的中位数达到 9.1%，2019 年则达到 10.7%。因此，一个中等企业环保运行成本占营业成本比重应保持在 10%以上。

整治促进了垃圾焚烧企业的硬件提升，也同时促进了企业的环境管理软实力。

第一，专项整治提升了企业环境守法意识。

调研发现，《生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据应用管理规定》对企业影响较大。可再生能源电价附加补助资金和增值税退税政策与环境违法挂钩，企业深切感受到了污染物控制的重要性和环保工作的压力。

受访企业均反映，不论企业出现了何种环境违法行为，受到的惩罚都非常严重、难以承受，企业不仅因环境违法行为受到罚款，而且在增值税、可再生能源电价附加补贴等方面受到更大的损失。

对环境违法行为的严厉惩罚足以对企业产生充分的威慑和警示作用。企业出于保护自身利益的目的，会自觉提高守法意识，努力避免环境违法现象的发生。

第二，企业加强了内部环境管理。

调研发现，有些企业加强环保绩效管理，通过宣传环境违法的经济和法律责任，将企业环境绩效与员工绩效直接相关。企业领导和员工都十分重视环境达标工作，将环境达标纳入日常的运行管理工作中。

根据调研发现，企业对超标带来的严重后果极为重视，采取了比 10 号令更为严格的内部管理措施。10 号令规定焚烧炉标记为“停炉”等情况的时段不超过 60 小时，也就是每月 5 小时，但某企业内部控制时段每月不超过 2 小时。

第三，企业积极开展企业文化建设，提高员工环境履约的责任心。

企业采取了厂区美化、办公区条件改善、团队建设、先进集体评比等措施，提高了员工的自豪感和责任感，增加了员工对工作的责任心，相应地提高了企业污染物排放达标工作的效率。

为改善企业的社会形象，一些企业积极向公众开展宣传，申请环保公众开放示范单位，定期向周边居民开放参观，如开展公众开放日活动，邀请各界市民代表到厂参观。

同时，与周边居民、村政府、乡镇、派出所保持有效沟通，相互建立良好的协作关系。有些企业已经开始注意建设友好的社区文化，如在项目周边建设体育公园，注重绿化，为周边社区带来一定的福利和便利，将企业的负外部性转变为正外部性，变“邻避”效应为“邻利”效应。

五，整治促进行业健康发展

增加环保软硬件投入，势必会造成垃圾焚烧企业的成本增加，那么整治行动是否对企业盈利造成冲击？

研究团队认为，从经济效果来看，整治对企业盈利性形成短暂冲击，但企业补齐环保短板后盈利性迅速反弹恢复。由于行业成长性好，进入企业多，退出企业少，行业就业持续增长；行业产能持续保持高速扩张趋势。

五、利润率先抑后扬，营业收入增幅超成本增幅

整治初期，焚烧厂盈利水平受到一定冲击，但随着整治深入，企业毛利润率迅速恢复。2016 年，企业平均毛利润率为 38.2%，2017 年开始下降，2018 年降至 31.4%的最低点，2019 年开始反弹到 36.4%，2020 年前三季度，企业平均毛利润率保持在 36.6%的水平。行业基本保持了稳定的盈利水平。

垃圾焚烧厂平均营业收入从 2016 年的 8089 万元增加到 2019 年的 11192 万元，增幅为 38.4%；平均营业成本从 2016 年的 5413 万元增长到 2019 年的 7258 万元，增幅为 34.1%。营业收入的增幅超过了成本。

根据中国第四次全国经济普查统计，垃圾焚烧属于生物质能发电领域。从盈利性来看，生物质能发电行业的盈利水平要高于发电行业一般水平。

2018年，生物质能发电行业营业收入 375.2 亿元，营业成本 276.9 亿元，毛利润率为 26.2%，比电力生产行业平均利润率高 4.8 个百分点。

六、整治“开小灶”，垃圾焚烧有序健康发展

由于垃圾焚烧发电行业具有民生特征，专项整治对违法排污企业没有采取常用的“关、停、并、转”措施，而是在技术和管理方面指导企业，帮助企业实现达标排放，对实在达标无望的企业才采取停产关闭措施。

因此，垃圾焚烧发电行业专项整治关停的企业数量远远少于对其他行业的专项整治。同时，专项整治不但没有减缓垃圾焚烧发电行业的发展速度，相反，随着专项整治深入，促进了企业达标排放，实现企业经济效益和社会效益的统一，行业迈向高质量发展之路，垃圾焚烧发电行业产能表现出加速增长态势。

2019 年，焚烧厂达 389 个，日处理能力 45.6 万吨，焚烧日处理能力比 2018 年增长 25.2%，比 2016~2018 年平均增速高 6 个百分点。

清气团此前发布的垃圾焚烧系列大数据研究报告也表明，在2015-2020的六年期间，垃圾焚烧彻底进入了投运高潮，六年里，共有195个城市有了新的垃圾焚烧厂和焚烧炉，投入运行的垃圾焚烧项目，总处理量为三十九万九千七百吨每日，比前十五年合计处理量，还高出50%。

七、创新环境监管模式，解决难点堵点

垃圾焚烧发电项目属于民生工程，与每一位老百姓息息相关，又对设施周边居民影响较大，因此该行业的污染问题极度敏感，任何一个焚烧厂的污染问题处理不好，都极易通过媒体和网络而放大，引发巨大社会舆论，造成不良社会影响。生态环境部对垃圾焚烧发电行业的环境污染问题高度重视，在专项整治行动中，针对环境执法存在的难点和堵点，创造了新的监管和执法模式，这些经验值得总结和推广。

这些经验包括

第一，自动监测数据用作执法证据，充分盘活“大数据”资产。

充分利用大数据“精准”、“科学”的特点，对超标排放行为实施全方位和全过程实时监测，为执法监管提供了有力的手段，将“线上监测”和“线下执法”有机结合，有效实现精准治污、科学治污和依法治污。

第二，“一杆子插到底”管理模式提升薄弱地区环境监管能力。

根据环境保护法规定，县级及以上地方政府环境主管部门对本地区的环境质量负责。

然而，地方环境主管部门管理能力参差不齐，上海、北京和深圳等大城市环境管理能力较高，而中小城市和县级政府环境监管能力相对较弱。

当前的现实问题是绝大多数生活垃圾焚烧发电企业在城镇建成区之外，也就是在远郊区和郊县的村庄附近，增大了环境监管难度。

现阶段，某些地区仅依靠地方环境主管部门的监管远远不够。

生态环境部对生活垃圾焚烧发电行业采取“一竿子插到底”的垂直管理模式，这是唯一一个由生态环境部直接参与监管和执法的行业。

生态环境部执法局根据企业自动监测数据，对每一台焚烧炉的污染物和炉温超标记录都进行监管；实施电子督办，提醒焚烧厂及时排查处理问题，督促地方环境主管部门对涉嫌环境违法行为进行核实处理。

这种垂直管理模式将中央和地方环境监管力量有机结合，“条”“块”分工明确，弥补了县级环境主管部门对生活垃圾焚烧发电企业环境监管不足的缺陷，有效提升了地方环境执法薄弱地区的环境监管能力。

第三，开展多部门联合执法，提高企业守法意识。

生态环境部联合财政部、能源局和国家税务总局，将生活垃圾焚烧发电企业超标排放与可再生能源发电补贴和增值税返还挂钩。这一举措具有杠杆效应，极大地放大了企业违法成本，对企业构成强大震慑，将污染物达标排放的压力传导给企业，充分调动了企业主动守法、主动达标的主观意愿，将“要我守法”转变成“我要守法”。

提高违法成本也加大了行业进入难度，将那些意图通过减少环保投资成本和运维成本而低价竞标企业排除在门槛之外，优化营商环境，有利于营造风清气正的政企关系，创造公平、透明的市场竞争氛围。

第四，刚性执法与柔性执法相结合，监管部门帮扶促进企业达标排放。

生活垃圾焚烧发电企业具有民生特征，对不达标企业不能采取一关了之的做法。因此，专项整治中充分利用信息化手段对焚烧厂异常排放实施电子督办，采取“事前预警”和“事中调度”，提醒垃圾焚烧厂关注异常情况并提前采取措施，进行整改，避免因出现环境违法问题被处罚。

另外，技术帮扶是另外一种柔性执法措施。

有些企业技术能力欠缺，无法找到持续保障污染治理设施有效运转、污染物稳定达标排放的技术方法，生态环境部组织技术专家多轮次到企业现场指导，帮助企业实现达标排放。

柔性执法改变了以往政府环境主管部门与企业之间形同“猫和老鼠”的敌对关系，而是变成政府和企业目标一致、政府帮助企业实现达标排放的协作关系。

第五，环境信息向全社会公开，社会监督力量加强。

环境治理不仅需要政府部门“自上而下”的环境监管，而且需要社会各方面“自下而上”的积极参与，形成“上”、“下”呼应、“上”、“下”制衡的合力。

环境信息公开是扩大公民知情权、社会力量参与环境治理的重要手段。2020 年 1 月 2 日起，焚烧厂五项常规污染物日均值和炉膛温度集中到生态环境部污染源监控中心网站，企业排污信息在全社会公开。

通过网站，企业周边居民能对企业排污进行监督，而且新闻媒体、NGO、科研机构和居民都可以通过互联网获取数据，利用污染物排放数据对企业超标排污进行举报和开展科学研究，极大的方便了社会公众对企业排污的监督，扩大了公民知情权，增强了社会监督力量，对生活垃圾焚烧发电企业形成全民监督之势。

第六，建立执法长效机制，企业守法自律性增强。

以往的专项整治行动一般采取运动式、地毯式检查，力度大，效果明显。然而，由于行动时间短，采取的措施为短期应急措施，导致部分企业对政府治污行动抱有观望心理，采取避风头的应对策略，因此很多专项整治之后企业违法排污问题往往死灰复燃。

生活垃圾焚烧发电专项整治行动在长达三年的时间内，逐步建立起污染物排放的监测、监督和惩罚长效机制，将临时性的专项整治行动措施常态化、制度化，建立了一整套行业污染防治执法监管体系。

完善的执法体制机制促使企业对政府执法形成稳定预期，不再抱有侥幸心理、关系户心理和无赖心理，而是专注于采取各种措施切实减少污染物排放，企业守法自律性显著增强。

总体来说，评估报告对三年专项整治行动，给予了很高的评价，而相关研究的结论和结果，也跟清气团、上海青悦等组织开展的垃圾焚烧大数据研究结论，有高度的趋同性。

垃圾焚烧的专项整治，带来了垃圾焚烧排放的达标性、安全性提升，减少了群众邻避投诉，还催生了企业注重环境治理和投入的长效机制，政府也借此打造了一套更先进更严格的垃圾焚烧管理模式，实现了环境效益和经济效应的长远统一。

建议和展望

研究团队，还向环境管理部门在后续管理模式和工作上，提了很多建议，相关意见也是清气团及相关NGO组织和垃圾焚烧行业企业，均高度赞同的。

研究团队建议：

第一，为了进一步降低焚烧厂环境风险，让周边居民完全放心，“十四五”期间，对焚烧厂的环境监管绝对不能放松懈怠。

尤其应该聚焦环境监管薄弱的地区，从空间上看，上海、北京和深圳等环境监管能力较强、地方标准高于全国标准的大城市，可由地方监管为主。生态环境部应将监管重点转向中西部和中小城市，转向有超标记录的焚烧炉。

第二，加强对全产业链的环境监管。

飞灰和炉渣这类不易引起老百姓注意、但是危害较为严重的次生固体废物的监管相对薄弱。“十四五”期间，环境执法应向生活垃圾焚烧发电行业的全产业链布局，加强对飞灰和炉渣等污染物的监管。

目前，垃圾焚烧厂自动监测数据网站公开了企业基本信息、五项污染物排放日均值浓度和炉温情况，但是缺乏手工监测数据信息。

对于公众所关心的二噁英类和重金属排放浓度以及飞灰等危废去向，尚未实现信息集中公开。建议在垃圾焚烧厂自动监测数据公开网站增加二噁英类、重金属排放浓度以及炉渣和飞灰处理信息，进一步提升企业环境信息公开的完整性、全面性、便捷性，为公众获取相关信息提供便利。

第三，适度减轻中小企业环境监测成本负担。

《生活垃圾焚烧污染控制标准（GB 18485-2014）》要求企业对周边环境进行自行监测，并对烟气中二噁英监测每年至少开展 1 次。实际上，无论企业规模大小，每年都要监测 1 次二噁英，在北京等大城市，要求企业每季度监测 1 次，每次每炉10 万左右，加上重金属等污染物监测，仅检测成本每年几十万到上百万。

这对中小企业来说负担较重，而且企业自行监测必定都选择焚烧炉运行最优良时刻，检测结果都达标，因此检测的意义不大。建议根据企业规模和历史超标记录加强政府监督性抽查以切实加强行业自律，减轻中小企业运行成本。

第四，消除“邻避”效应需要各部门协同发力。

在针对垃圾焚烧发电项目的环境投诉当中，有相当一部分投诉问题与垃圾填埋和搬迁补偿有关。

这些投诉涉及多个不同部门，而拆迁搬迁等社会问题更为复杂，这些问题的解决超出了生态环境主管部门的管辖范围，但是其投诉对象又跟环保相关。对于这类问题，需要政府各部门以及企业的通力合作。

涉及到拆迁问题，应以方便村民生产生活、整村拆迁为原则，尽量满足村民的合理需求，减少社会不稳定因素。