“156项工程”电力项目治理的历史探析和启示

党的十九大提出中国特色社会主义进入新时代，确立了实现中华民族伟大复兴的目标愿景。党的十九届五中全会提出了制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议，提出加快发展现代产业体系，推动经济体系优化升级，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。与此同时，国际关系风云诡谲，世界面临百年未有之大变局，变局中中国发展危与机并存。在这样的复杂历史背景下，回顾和总结第一个五年计划的“156项工程”电力重点项目治理经验，将为我们进行重大项目规划布局和组织实施提供借鉴。

（来源：电联新媒 作者：吴素华 本文刊载于《中国电力企业管理》2021年02期，作者单位：华北电力大学。）

“156项工程”的背景

新中国建立之初，工业体系尚未形成。主要体现在三方面：一是工业基础薄弱。1949年，我国工业总产值为140亿元，仅占工农业总产值的17%，几乎没有重工业。二是工业布局不合理。微弱、零星的工业70%布局在沿海一带，占全国土地1/3的西北地区，1949年的工业产值仅占不到全国的2%，不仅不利于资源的合理配置，对于国家经济安全也极为不利。三是工业设备毁损严重。因战乱破坏，1950年初，电力工业破坏达50%，钢铁工业破坏达90%，工业集中的东北地区破坏一般在50-70%之间。因工业设施不配套、分布不合理以及供销不畅通，即使完好的工业企业，其设备利用率也只有45%左右。

就电力工业而言，存在三大弱项。一是电力工业规模很小，全国发电设备总容量只有184.86万千瓦，年发电量43.1亿千瓦时，仅为美国的1.2%，苏联的5.5%。二是电源主要分布在东北地区和东南沿海地区，电力供应主要为大城市，中小城市和农村基本是无电状态，水电比重17.3%，主要分布在东北地区。三是电力工业的技术落后，水电很少，火电大部分是低压小型机组，发电设备全部靠进口，国内曾经零散地仿造过少量的小容量的发电设备，但不能成套设计、制造和正规生产。锅炉、汽轮机、发电机发电三大主机设备，中国都不能生产。四是火电厂的热效率很低，1950年平均煤耗为930克/千瓦时，比1955年的指标高出40%。

毛泽东主席说过：“没有工业，就没有牢固的国防，没有人民的福利，便没有国家的富强。”实现工业化、现代化，成为新中国承接的最重大的发展任务。新中国成立后国际形势极为复杂，以美国为首的西方资本主义阵营企图通过实行强硬的对华政策，即政治上孤立、经济上封锁、军事上威胁的政策,从根本上搞垮新中国。1950年的朝鲜战争爆发，进一步凸显建设重工业的重要性，迫使中国必须迅速建立起比较完善、自成体系的工业结构，而发展重工业是其中的关键。

要在最短时间内快速实现工业化，中国必须要借助国外资金、先进技术和设备支持。经中苏友好协商，1950年开始，苏联分三批支援中国重点建设“156项工程”，涉及钢铁、煤炭、冶炼、发电、造船、航空、建材、机械电子、化工、纺织、通讯、工具、交通运输、兵器等诸多企业，几乎包括了全部的重工业部门。

“156项工程”项目的实施，为国民经济的恢复与发展提供了全方位的援助和强有力的支持，初步构建了我国基础产业和国防工业体系的框架。1957年全国工农业总产值达到1241亿元，比1952年增长67.8%，其中，工业总产值超过原计划21%，比1952年增长128.5%。

“156项工程”电力项目分析

发展重工业，要优先发展电力。“156项工程”中包含34项电力项目（电源建设项目25个，电力设备制造项目9个），占到总项目的1/5，拉开了新中国大规模电力建设的序幕。

电力建设项目

为满足新中国建设对电力的迫切需求，国家首先在北京、阜新、陕县、洛阳、成都、株洲等地建设25个骨干电源项目。其中，阜新、青山、吉林、抚顺、大连5个热电站和丰满水电站计6个项目为扩建项目，其余19个为新建项目；水电总容量为43.5万千瓦，火电总容量达137.5万千瓦；除了丰满水电厂、三门峡水利枢纽外，其他23项均为火电厂；各火电厂共有62台发电机组，其中36台属于当时的大容量机组——2.5万千瓦机组及以上，占到58%；从地域上来看，电源项目集中建在东北和中西部地区。

最早建设的是位于东北地区的阜新热电站和丰满水电站，1951年开工。最早投产运行的是1952年开工建设的郑州第二热电站，1953年投产，成为“156项工程”中第一个建成投产的民用工程。15个项目（约占总容量的70.2%）在“一五”期间并网发电。到1962年，除三门峡水利枢纽（1969年建成）以外，所有项目全部建成投产。其中，1953年开始兴建、1956年投入运行的富拉尔基电厂2台2.5万千瓦机组，蒸汽参数9.12兆帕、500摄氏度，是新中国最早建设的高温高压机组。

电力设备制造项目

电力设备制造项目是资金密集和技术密集型项目，生产能力和技术水平决定着电力工业的运行效率和质量。因此，在大范围布局见效快的电源建设同时，着力长远提升我国的电力设备制造能力和水平，国家规划建设了9项电力设备制造项目。其中，5个分布在东北地区，4个项目分布在西安；3个侧重发电设备，分别是哈尔滨锅炉厂（1、2期）、哈尔滨汽轮机厂（1、2期）、哈尔滨电机厂汽轮发电机车间，6个侧重供电设备，分别是西安高压电瓷厂、西安开关整流器厂、西安绝缘材料厂、西安电力容器厂沈阳电缆厂哈尔滨仪表厂。

围绕这些项目，国家布局建设了一系列配套工程项目，形成了电力设备制造产业集聚效应，不仅使中国的发电设备产品生产量大幅度提升，还在一定程度上构建了中国电力工业体系基础，对中国电力工业可持续发展具有重要意义。

“156项工程”电力项目治理的经验

项目布局考虑眼前利益的同时兼顾了长远发展。“156项工程”电力项目布局时，较好地做到了当前利益和经济社会长远发展的统筹兼顾。一方面，考虑到“156项工程”大部分是高耗能企业，对电力具有很强的依赖性，所以确定了“以投资少、周期短的火力发电”作为电源建设的方针；另一方面，为支撑中国电力工业持续健康发展，布局建立了两个电工基地，旨在引进消化吸收苏联先进技术，转化成为自主创新的电力装备制造能力。

以25个电源项目为核心，电力供应得到了大幅提升。“一五”的五年内平均年装机容量增长率为18.9%，年发电量增长为21.9%。1957年全国发电设备容量达463.50万千瓦，年发电量达193.35亿千瓦时，使中国的年发电量在世界的排名从1949年的第25位上升到1957年的第13位。同时，电力生产效率进一步提高，单位发电煤耗大幅度下降，1950年为930克/千瓦时，1955年为655克/千瓦时，1960年降至553克/千瓦时。

电力设备生产制造能力大幅度增长。新增年生产能力大致为：发电机540兆瓦，电动机350兆瓦，变压器1390千伏安，各种电线电缆12000吨，仪表103.5万只，高低压开关板8000面等，中国的工业化建设获得了坚强保障。“一五”初期建设的火电机组大多从苏联成套进口设备，通过不断地技术引进和创新，电力设备制造技术从无到有，从弱到强，到1957年，我国能够独立制造发电的三大主机设备（见表）。

据有关数据分析，1951~1960年的10年间，我国的平均电力弹性系数为2.12。也就是说，工业化建设初期阶段，我国的电力工业生产量年均增长率是同一时期国民生产总值年均增长率的2.12倍，电力项目的建设很好地为国民经济发展提供了强有力的支撑。

项目组织推动提高了电力行业的技术管理水平。新中国之初的工业管理，大体上还处于手工业水平，在电力系统运行、设备运维等方面主要是靠老师傅言传身带，没有一套统一的、科学的操作方法，安全事故频发。1949年9月，石景山发电厂6号机发生重大事故，造成全北平大面积停电。在修复设备的过程中，苏联专家不仅在计划检修、改革管理体制、改进设备和恢复铭牌出力等方面提出了许多合理化建议，更重要的是为电厂编制了一套运行规程，要求工人按规程操作，进而从根本上提高了企业的管理水平。为此，中央燃料工业部将此规程作为典型规程印发到全国各电厂。1950年，国家倡导“全面学习苏联”的方针，在苏联专家的帮助下，东北电力企业建立起经济核算制、各种安全发供电规程和机构。据统计，在燃料工业部时期（1949~1955），以燃料工业部的名义颁布了约20种涉及电力生产的部颁标准，其中16种是电力生产运行方面的法规、规程和导则，对当时的电力工业生产建设进行统一规范，为新中国电力系统科学管理体制的建立打下了基础。

这些电力项目是新中国成立以来第一次开展重点项目，没有管理经验和管理规范，出现了管理机构庞大、管理不善、原材料使用不当、劳动组织不好、劳动纪律松懈、产品质量低劣、对生产安全注意不够等问题，也造成国家的巨大损失。周恩来总理在《1954年国务院政府工作报告》中对1953年太原热电站建设工程中出现严重浪费现象进行了严厉批评。

从1953年起，中国按照苏联专家建议，调整了从燃料工业部到电管局、电业局、电厂、线路工区等各级计划部门的组织机构、分工、工作内容和工作方法，推行负荷预测、综合平衡，制定并执行定额，重视指标，注意上水平等一系列基本制度，使生产管理逐步走上正规。电力设备制造工业普遍学习苏联尤里耶夫《按指示图表组织有节奏生产》和《苏联机器制造百科全书》第15卷第3章，提高对计划管理的认识。推行苏联的三段式设计法，即技术任务书、技术设计及施工设计，并从图纸编号方法到技术文件分类方法全面推行苏联PTM，许多方法沿用至今。

项目实施从参照苏联模式到自主创新。苏联不仅提供了电力项目所必要的资金和设备，在勘察地质、选择厂址、搜集设计基础资料、施工设计、指导建筑安装、开工运转、供应新产品技术资料等方面都给予了全面系统的援助，提供了工厂设计、产品设计图纸和工艺文件，而且还为中国培养了一大批专业技术人才。1958年，哈尔滨电机厂能够生产成套制造中压2.5万千瓦空气冷却式汽轮发电机。1959年11月，制造出第一台5万千瓦机组。1959年4月，我国首座自行制造发电设备、自行设计、自行建设的“三自”高温高压热电厂——哈尔滨电厂第一期发电，除锅炉、汽轮机、发电机外，相当数量的辅助设备也是国内第一次生产的产品。

在苏联专家撤离中国之后，这些成套的技术文件和资料成为中国技术人员的教科书，他们仿制苏联技术，依照中国实际情况，着手技术本土化和自主研发。由于苏联当时100兆瓦火电机组中采用430蒸吨高压锅炉，容量裕量偏大，因此哈尔滨锅炉厂参考苏联资料基础上经局部创新，1960年，生产了第一套高压100兆瓦火电机组。

在引进苏联技术及进口苏联设备的时候，项目注意充分使用国产的设备和器材。凡能自制或由国内供应的，都尽量利用国内的设备和器材；相关项目的厂房基建都是国内自行施工的。电力设备制造项目完成时，引进技术及进口设备的费用只占全部投资的42%左右。

对电力行业发展的启示

当年国家尽全力推动“156项工程”电力工程，形成的项目治理经验，也是国家治理及电力行业治理的重要组成部分，对“十四五”电力行业发展具有十分重要的启示意义。

电力发展应树立制度自信、坚持制度优势。“156项工程”是在我国财力极度困难的背景下推动的一项国家壮举，最好地体现了中国特色社会主义制度的优越性，即十九届四中全会归纳总结的“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势”。当前经济社会发展，处于百年未有之大变局。中美大国博弈、东西文化冲突，本质上无非是国家发展模式之争。直面内忧外患，“十四五”关键时期，我们必须统筹电力事业自身和国内外合作竞争复杂环境，进一步坚持和完善中国特色社会主义制度，推动能源电力行业治理体系和治理能力的现代化。我国电力系统，电网环节，无论是国家电网公司还是南方电网公司，都是中央企业；发电环节，国有为主、中央企业和地方国企两分天下。坚持制度自信、发挥制度优势，发挥好国有企业的责任担当，在碳达峰碳中和、能源转型升级、电力市场化改革上，集中优势兵力，快速推进，建立电力体制改革及电力发展的中国模式，为电力工业的发展乃至经济社会的高质量发展奠定基础。

电力发展应坚持问题导向与目标导向相结合。“156项工程”因国家需要而安排建设，导向明确，但项目的安排很有考究，一些发电项目救急、一些设备制造项目则是“下蛋鸡”，从而“156项工程”建设在国民经济中发挥了很好的作用，实现了投资与收益的良性互动。“十四五”及2035年的能源电力发展，如何贯彻好“清洁低碳、安全高效”的发展理念，瞄准2030年前实现碳达峰的目标，也是类似问题。一方面我国以煤为主的资源禀赋是现实，但煤炭的排放对全球的气候变化带来严峻挑战。这就要求我们在项目布局上，既批判不顾中国现实和能源安全的“弃煤论”，也要严格控制煤炭的无序发展。出路在于严格执行煤炭总量控制目标，坚决治理散烧煤，通过技术进步大幅度降低煤电项目的耗能水平和排放水平，变“革煤炭的命”为“煤炭要革命”，走出一条煤炭清洁低碳（零碳）发展的道路。

重点项目应注重技术引领和创新驱动。“156项工程”时代，我们工程、技术全面落后，需要首先老老实实做学生，对苏联、东欧技术进行消化吸收，然后在此基础上实现本土化，这是科学的态度。新时代，我们需要强化原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新。当前面临“十四五”能源电力发展规划和重大项目策划之际，适逢新冠肺炎疫情对经济发展带来严重冲击之时，中央及时为新型基础设施建设按下“快进键”。“新基建”结合新一轮科技革命和产业变革特征，面向国家战略需求，聚焦在5G基站、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能和工业互联网等领域。新基建的推动实施，要围绕着数字化、智能化的技术进步和商业进化展开，要么是5G、人工智能、数据中心、工业互联网等科技创新领域基础设施，要么是一般基础设施领域的数字化升级改造，突出以创新驱动来支撑产业升级，挖掘新技术、新产业、新业态、新模式的应用。

重点项目应注重管理和质量。“156项工程”建设重视工程管理，科学安排工序、杜绝铺张浪费，特别是十分重视企业的技术管理，建立了许多保证工程质量的专业标准。我国是能源生产第一大国，能源消费第一大国，能源排放第一大国，中央也为我们描绘了“两个一百年”的奋斗目标和美丽中国图景。从能源大国到能源强国，从高速增长转向高质量发展，必须坚持质量第一、效益优先，在企业层面必须注重管理和质量，向管理要效益，向质量索效益。在发电环节，2015年电力改革后，通过电力直接交易等形式，发电企业向规模以上电力用户通过协商方式降低电价；在输配环节，面对经济下行压力不断加大，电网企业主动承担社会责任、响应国家降成本要求，一般工商业电价2018年、2019年分别降低了10%，因新冠肺炎疫情，2020年又阶段性降低除高耗能行业用户外的，现执行一般工商业及其它电价、大工业电价的电力用户用电成本，电费按九五折收取。上述形势下，电力企业要想持续健康发展，必须更加注重管理和质量。对内应加强财务筹划，优化融资组合，提高资金使用效率，切实降低财务费用；对外积极进行商业模式创新，利用云大物移智手段，开拓能源互联网，从坐等用户到深入用户、拥抱用户、向用户红线以里延伸，做好销售管理，全面提升营销绩效。特别重要的是，企业要在国家标准和行业标准的基础上，重视企业标准的建设。标准化建设是制度化的最高形式，要将标准渗透到企业的规划、设计、建设、生产、调度运行、营销、后勤等方方面面。