生态环境部：依法加快推进全国碳排放权交易市场建设

11月11日，国家生态环境部印发《关于深化生态环境领域依法行政 持续强化依法治污的指导意见》，意见指出依法推进碳减排工作，将应对气候变化要求纳入“三线一单”生态环境分区管控体系，实施碳排放环境影响评价，打通污染源与碳排放管理统筹融合路径，从源头实现减污降碳协同作用；生态环境部还将组织落实碳排放权登记、碳排放权交易、碳排放权结算等管理规则，依法加快推进全国碳排放权交易市场建设，积极推动构建生态环境应对气候变化标准体系，完善碳减排量评估与绩效评价标准、低碳评价标准、排放核算报告与核查管理技术规范。开展碳监测评估试点。

关于深化生态环境领域依法行政 持续强化依法治污的指导意见

环法规〔2021〕107号

各省、自治区、直辖市生态环境厅（局），新疆生产建设兵团生态环境局，机关各部门，各派出机构、直属单位:

为深入学习贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想，落实中共中央、国务院印发的《法治中国建设规划（2020－2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》《关于加强社会主义法治文化建设的意见》《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》等文件，全面推进生态环境领域依法行政，深入推进依法治污，现提出如下意见。

一、总体要求

生态文明建设是新时代中国特色社会主义的一个重要特征，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。“十四五”时期我国进入新发展阶段，开启全面建设社会主义现代化国家新征程。深入贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，推动高质量发展，创造高品质生活，都对加强生态文明建设提出了新的要求。面对新形势新任务，全国生态环境部门应当提升用最严格制度最严密法治保护生态环境的意识和能力，推动生态环境领域依法行政，深入推进依法治污。

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，全面贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，结合生态环境领域实际，认真落实党中央、国务院关于法治中国建设、法治政府建设、法治社会建设、法治文化建设、普法工作等方面重要决策部署，依法全面履行生态环境部门职责，不断提高生态环境监管执法水平，在法治轨道上推进生态环境治理体系和治理能力现代化，运用法治思维和法治方式统筹污染治理、生态保护、应对气候变化、核与辐射安全，为促进生态环境持续改善提供全面有力的法治保障。

（二）主要原则

坚持党的全面领导，确保党中央关于生态环境保护的决策部署在生态环境法治工作中得到贯彻实施，确保依法治污的正确政治方向。

坚持以人民为中心，通过依法治污着力解决人民群众反映强烈的突出生态环境问题，充分反映人民愿望，全面保障人民群众环境权益。

坚持职权法定、依法履责，恪守法定职权必须为、法无授权不可为，切实解决制约依法治污的突出问题，尊重并保护行政相对人的合法权益，实现依法治污的环境效果与法律效果、社会效果相统一。

坚持突出重点、统筹推进，聚焦生态环境法治建设薄弱环节，注重补短板、强弱项，强化改革创新，持续探索有利于依法治污的各项体制机制。

（三）总体目标

到2025年，生态环境保护职能更加完善，生态环境保护领域政府和市场、政府和社会关系进一步厘清，有效市场和有为政府更好结合，生态环境部门的行政行为全面纳入法治轨道，职责明确、依法行政的现代环境治理体系日益健全，生态环境行政执法质量和效能大幅提升。

二、主要措施

（四）持续学习宣传贯彻习近平法治思想

深入学习贯彻习近平法治思想，全面准确把握精神实质、丰富内涵和核心要义，落实到依法治污全过程和各方面。各级生态环境部门要建立领导班子定期学法制度，每年至少举办2次法治专题讲座，持续学习贯彻习近平法治思想，加强对部门工作人员的法治教育培训和法治能力考查测试。生态环境部门工作人员应当认真学习以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，熟练掌握与本职工作密切相关的法律法规，积极参加法治教育培训，做尊法学法守法用法的模范。市级生态环境部门及其派出机构负责人任期内至少接受一次法治专题脱产培训。

（五）持续加大对依法治污的统筹推进力度

各级生态环境部门主要负责人要切实履行推进法治政府建设第一责任人职责，结合年度生态环境保护重点任务安排部署依法治污，及时研究解决有关重大问题，压实工作责任，加强督促落实。

各级生态环境部门坚持依法行政、依法推进、依法保护，以法律武器治理环境污染，用法治力量保护生态环境，结合本地区实际，建立健全依法推进污染防治、风险防范、执法监管等工作机制。严格执行生态环境部门权责清单制度。针对部分企业和单位法治意识不够强，依法治理环境污染、依法保护生态环境的自觉性不够，不少地方存在不知法、不守法、不依法等问题，要深入开展调查研究，分析问题实质和原因，提出有针对性的对策措施。积极组织新闻媒体，加大对依法治污成就经验的宣传力度，讲好依法治污故事，积极宣扬先进典型，及时曝光破坏生态、污染环境和违规乱上高污染、高耗能项目等典型案例，为依法治污营造良好社会舆论氛围。

（六）持续推动完善国家生态环境法律法规

积极推进生态文明领域立法，推动黄河保护法、环境噪声污染防治法制修订，启动海洋环境保护法、环境影响评价法等法律修订相关工作，组织开展生态环境损害赔偿、应对气候变化、电磁辐射污染防治等立法研究；配合做好相关部门牵头起草的危险化学品、湿地保护、自然保护地等方面的法律法规制修订，推动生态保护红线有关立法。配合立法机关开展环境法典编纂研究工作。积极推动碳排放权交易、生态环境监测、危险废物经营许可证管理、消耗臭氧层物质管理、有毒有害化学物质环境风险管理等方面的行政法规制修订。针对生态环境领域法律法规存在的该硬不硬、该严不严、该重不重的问题，进一步推动强化法律责任，对生态环境违法行为实施严惩重罚，让违法者付出应有代价。抓紧开展环境行政处罚、污染源自动监控等领域规章的制修订，适时开展规章和规范性文件清理。全面落实行政规范性文件合法性审核机制，凡涉及公民、法人或其他组织权利和义务的行政规范性文件均应经过合法性审核。积极配合全国人大常委会对生态环境法律实施情况的执法检查。持续推动配合完善生态环境领域党内法规，做好党内法规与法规规章的衔接配合。

（七）持续完善国家生态环境标准体系

强化制定实施标准的职能，进一步规范国家生态环境标准工作。严格执行落实污染物排放（控制）和风险管控等强制性标准。根据客观实际，持续完善国家生态环境标准体系。制修订国家生态环境标准，要深入调研、充分论证、广泛征求各方意见，给予相关行业企业合理实施过渡期，提高标准的科学性、合理性、可操作性，避免较短时间内频繁加严标准。针对行业污染重、经济占比高、社会影响大、实施时间长的排放标准，组织对其实施的环境效益、经济成本、治理技术与达标情况进行综合评估，评估结果作为标准制修订和生态环境管理的重要依据。

（八）持续加强地方生态环境法规标准工作

有立法权的地方，生态环境部门应当积极推动制修订地方生态环境法规，突出地方特色和针对性、实效性，提高立法质量，确保不与上位法相抵触。要积极推动和参与推进生态环境领域区域协同立法，在计划安排衔接、信息资源共享、联合调研论证、同步制定修改方面，进一步发挥生态环境部门的专业支撑作用。

有标准制定权的地方，生态环境部门应当积极推动对没有国家污染物排放标准的特色产业、特有污染物，或者国家有明确要求的特定污染源或者污染物，补充制定地方污染物排放标准；对存在产业密集、环境问题突出，或者现有污染物排放标准不能满足当地环境质量要求，或者当地环境形势复杂，无法适用统一的污染物排放标准等情形的，应当积极依法依规推动制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。对国家环境质量标准中未作规定的特有污染物，应当根据当地污染治理和环境质量改善要求积极推动地方环境质量标准制定。

我部将加强对地方生态环境立法的指导，进一步依法强化地方生态环境标准备案工作，积极跟踪、总结、提炼、推广地方生态环境部门法规标准工作成功经验。

（九）持续强化生态环境执法工作

加大生态环境领域执法力度，以生态环境保护综合行政执法改革为动力，以队伍能力建设为保障，以优化执法方式、提高执法效能为手段，保持严的主基调，不断完善严格规范公正文明的生态环境执法体系。全面贯彻新修订的《行政处罚法》和生态环境保护综合行政执法事项指导目录，落实《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》《关于加强生态环境保护综合行政执法队伍建设的实施意见》《生态环境保护综合行政执法人员着装管理规定》《关于进一步加强生态环境“双随机、一公开”监管工作的指导意见》《关于加强生态环境监督执法正面清单管理推动差异化执法监管的指导意见》等文件要求，推进生态环境执法工作迈上新台阶。

坚持问题导向，敢于动真碰硬，以零容忍态度严厉打击环境违法行为，依法严肃追究相关人员责任，形成持续高压震慑；强化能力建设，充分发挥生态环境保护专业人才的作用，运用好在线自动监测等手段，提高执法效能。切实优化县级生态环境部门机构设置，增强力量配备；加大生态环境执法人员激励保障力度，推动建立立功授奖制度，健全生态环境执法容错纠错机制；大力宣传生态环境执法典型事迹、先进人物，切实提升基层执法队伍的荣誉感。健全行政执法人员资格管理制度。开展生态环境保护领域综合行政执法人才能力提升行动。加强行政执法队伍专业化职业化建设，在完成政治理论教育和党性教育学时基础上，确保每人每年接受不少于60学时的业务知识和法律法规培训。加强生态环境行政执法监督机制、能力建设。探索深化区域执法协作。

（十）持续强化生态环境领域普法宣传工作

全面贯彻《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021－2025年）》，全面落实“谁执法、谁普法”普法责任制，创新法治宣贯方式，围绕生态文明建设开展经常性法治宣传教育，深入推进生态环境领域“八五”普法。积极推动在生态环境保护立法、执法、司法中开展全过程与个案普法相结合。围绕“六五环境日”“五二二生物多样性日”“六八海洋日”等宣传活动，广泛宣传贯彻生态环境法律法规。

各级生态环境部门应当积极支持和指导企业学习生态环境法律法规，组织开展对企业主要负责人的生态环境法治培训，推动企业将生态环境保护合规管理融入企业经营全流程各环节；结合生态环境管理需要，将培训情况作为合理确定检查频次和检查方式的因素。

（十一）持续强化生态环境信访举报依法处理

以解决群众身边突出生态环境问题为导向，按照法定途径优先原则，切实依法及时就地处理群众信访投诉举报。加强环境信访法治宣传，完善环境信访规章制度，不断提高环境信访工作的法治化规范化水平。鼓励各地生态环境部门建立接诉即办机制，简化内部受理转办流程，缩短办理答复时限，快速查处生态环境违法行为，及时回应群众诉求。切实发挥全国生态环境信访举报管理平台重要作用，深入挖掘、充分利用信访线索“金矿”，梳理筛查微信网络各类污染举报信息，为污染防治攻坚战提供精准数据支持，依法推动解决群众最关心最直接最现实的问题。畅通生态环境违法行为投诉举报渠道，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员依法予以奖励和严格保护，落实《关于实施生态环境违法行为举报奖励制度的指导意见》。接受举报的各级生态环境部门应当对举报人的相关信息予以保密，保护举报人的合法权益。

（十二）持续强化生态环境领域社会矛盾纠纷行政预防调处化解工作

认真落实行政复议规范化、专业化、信息化建设要求，不断提高生态环境复议案件办案质量和效率。加强和规范生态环境领域行政应诉工作，切实履行人民法院生效裁判，认真做好司法建议、检察建议的落实和反馈工作。通过行政复议办理，指导生态环境系统预防和及时纠正行政违法行为。各级生态环境部门要依法加强行政调解，及时妥善推进矛盾纠纷化解。

（十三）持续依法强化中央生态环境保护督察

全面贯彻《中央生态环境保护督察工作规定》，坚持系统观念、坚持严的基调、坚持问题导向、坚持精准科学依法，做好中央生态环境保护督察工作。按照党中央、国务院决策部署，对省、自治区、直辖市党委和政府、国务院有关部门以及有关中央企业等组织开展生态环境保护督察，以解决突出生态环境问题、改善生态环境质量、推动高质量发展为重点，夯实生态文明建设和生态环境保护政治责任，强化督察问责，推动突出问题整改落实。深入梳理研究督察发现的共性问题，会同有关方面不断完善督察制度规范体系和生态环境领域法律法规体系，实施中央和省两级生态环境保护督察体制，完善中央生态环境保护督察制度。

（十四）持续推动生态环境司法保护

完善生态环境领域行政执法与刑事司法衔接机制。各级生态环境部门应当完善与公安机关、检察机关、审判机关的信息共享、案情通报、案件移送工作制度，对重大、疑难案件加强沟通会商，开展联合督导督办，实现行政处罚与刑事处罚依法对接。全面贯彻刑法及其修正案、环境污染犯罪相关司法解释的规定，严厉打击生态环境领域犯罪行为，依法追究以逃避监管等方式违法排放污染物、非法倾倒或者跨行政区非法转移危险废物，伪造环评、监测数据，破坏自然保护地等刑事责任。推动将涉消耗臭氧层物质等违法行为纳入刑事责任追究范围。

各级生态环境部门应当积极配合审判机关、检察机关做好生态环境保护领域的民事审判工作和监督指导工作，严格依法追究环境污染和生态破坏民事责任，推动惩罚性赔偿责任等制度落到实处。配合检察机关建立公益诉讼检察与行政执法信息共享机制，加大生态环境领域公益诉讼案件办理力度，依法支持典型公益诉讼案件办理工作。健全生态环境损害赔偿磋商、司法确认与诉讼衔接机制，完善生态环境损害鉴定评估技术方法体系，发布生态环境损害赔偿典型案例。

三、重点领域和重要手段

（十五）依法推进生态环境领域“放管服”改革

发挥生态环境保护的职能作用，倒逼高耗能、高排放产能有序退出，为绿色低碳环保等战略性新兴产业腾出市场空间。做好对增强产业链供应链自主可控能力、扩大内需、强化国家战略科技力量等相关规划、项目的支持服务；持续推进简政放权，创新生态环境公共服务方式，持续深化“证照分离”改革，推进“互联网+政务服务”“互联网+监管”；坚持优化服务与严格监管并重，引导激励与惩戒并举，聚焦企业关切，切实推动监管帮扶两手抓，营造公平健康市场秩序；严格落实新修订的环评分类管理名录，进一步减少审批数量，推进监督执法正面清单制度化。

（十六）依法推进“三线一单”和环评管理制度实施

全面贯彻《环境影响评价法》《长江保护法》等法律法规，加快推进“三线一单”落实落地，为绿色发展、高质量发展画好框子，定好规矩。加快推进“三线一单”成果在政策制定、环境准入、园区管理、执法监管等方面的应用。严格涉“高耗能、高排放”行业的有关综合性规划和工业、能源等专项规划环评审查，发挥规划环评效用。加强对环评落实与质量的监管，推进相关主体责任落实。各级生态环境部门要切实落实属地生态环境部门监管责任，加强对建设项目“三同时”及自主验收的监督执法，严厉打击未验投产、弄虚作假等违法行为；督促建设单位严格执行环境保护“三同时”制度，确保各项生态环境保护措施及概算均纳入初步设计、施工合同、工程监理等招标文件及合同中并组织逐一实施，项目建成后按规定程序完成竣工环境保护自主验收，推动实现源头防控。

（十七）依法推进排污许可“一证式”监管

全面贯彻《排污许可管理条例》等法律法规，持续做好排污许可证质量审核和新增污染源发证登记，落实工业固体废物排污许可制度，实现覆盖排污许可管理的全要素。构建好以排污许可制为核心的固定污染源监管制度，推动排污许可证制度与环境影响评价、污染物排放总量控制、生态环境统计、环境执法等相关制度全联动，贯穿固定污染源监管全周期。将排污许可执法检查纳入生态环境执法年度计划，出台关于加强排污许可执法监管的指导意见，明确将排污许可证作为企业守法、环保执法的主要依据，组织开展排污许可证后管理专项检查，依法严惩典型违法行为，强化信用约束，构建责任追究更加有力的监管机制。落实《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》，加强对“高耗能、高排放”企业排污许可证核发审查，纳入“双随机、一公开”监管，加大现场核查力度，严厉打击无证排污、不按证排污等各类违法行为。

（十八）依法深入打好蓝天保卫战

全面贯彻《大气污染防治法》等法律法规，以全面改善空气质量为核心，以减少臭氧污染和解决人民群众身边突出环境问题为重点，依法加强细颗粒物和臭氧协同控制，有序推进钢铁、火电等行业超低排放改造，深入开展挥发性有机物和氮氧化物协同治理、燃煤锅炉和工业炉窑综合治理，完善涉大气污染重点行业相关标准，加大对超标机动车和非道路移动机械的执法监管力度，依法推动消耗臭氧层物质淘汰和氢氟碳化物削减，加强餐饮油烟、恶臭污染防控，深化重污染天气绩效分级、差异化管控措施，推动铅锌冶炼企业评估并防范大气重金属沉降对周边耕地土壤镉等重金属累积风险，探索推动大气氨排放控制。

全面贯彻《环境噪声污染防治法》等法律法规，依法强化声环境功能区划定，强化噪声规划源头防控，开展噪声污染防治行动，加强噪声污染治理，化解噪声投诉纠纷，加快解决群众关心的突出问题，推进声环境质量持续改善。

（十九）依法推进碳减排工作

以实现减污降碳协同增效为总抓手，进一步强化降碳的刚性举措，将应对气候变化要求纳入“三线一单”生态环境分区管控体系，实施碳排放环境影响评价，打通污染源与碳排放管理统筹融合路径，从源头实现减污降碳协同作用。我部将组织落实碳排放权登记、碳排放权交易、碳排放权结算等管理规则，依法加快推进全国碳排放权交易市场建设，积极推动构建生态环境应对气候变化标准体系，完善碳减排量评估与绩效评价标准、低碳评价标准、排放核算报告与核查管理技术规范。开展碳监测评估试点。

（二十）依法深入打好碧水保卫战

全面贯彻《水污染防治法》《海洋环境保护法》等法律法规，依法强化城市黑臭水体治理、乡镇级集中式饮用水水源保护区划定、入河（海）排污口监督管理、长江入河排污口溯源整治、黄河入河排污口排查整治、重点湖泊流域生态环境保护、地下水污染防治等工作。依法加强渤海入海排污口溯源整治、海洋微塑料污染治理、海洋垃圾污染防治监管、海水养殖污染生态环境监管、海洋工程监管。

（二十一）依法深入打好净土保卫战

全面贯彻《土壤污染防治法》《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规，落实《农用地土壤污染责任人认定暂行办法》《建设用地土壤污染责任人认定暂行办法》等文件要求，依法推进农用地分类管理、建设用地准入管理和风险管控，加强土壤污染重点监管单位环境监管、耕地周边涉镉等重金属行业企业污染源排查整治，强化农业面源污染治理监督指导，开展农村环境整治。

（二十二）依法推进固体废物与化学品环境管理

全面贯彻《固体废物污染环境防治法》《新化学物质环境管理登记办法》等法律法规，依法加强“一废一库一品”（危险废物、尾矿库、化学品）企业环境监管与生态环境风险隐患排查，强化危险废物监管和利用处置能力改革，开展全国危险废物专项整治行动、塑料污染综合治理、黄河流域“清废行动”、新化学物质环境监管和尾矿库治理，加强长江经济带尾矿库及重点行业重点区域重金属污染防治。

（二十三）依法推进生态保护和修复

继续开展“绿盾”自然保护地强化监督，严厉查处违建别墅等违法违规开发建设活动，依法强化自然保护地和生态保护红线监管。推动生物多样性保护立法，实施生物多样性保护重大工程，建立全国生物多样性监测网络，开展生物多样性关键区保护示范工作。

（二十四）依法推进核与辐射安全监管工作

全面贯彻《核安全法》《放射性污染防治法》，开展核与辐射安全隐患排查三年行动，依法强化核电厂、研究堆、核燃料循环设施核与辐射安全监管，推动核动力厂管理体系建设，落实营运单位核安全主体责任，强化高风险移动放射源安全监管，对弄虚作假、违规操作等违法违规行为坚决查处；组织开展《放射性物品运输安全管理条例》十年评价等相关法律法规后评估，研究完善放射性废物管理相关法律法规，健全核与辐射安全标准体系；深入实施国家核安全局综合管理体系，加强国家辐射环境监测网络运行管理，强化核安全预警监测信息化平台建设。

（二十五）依法推进生态环境应急管理工作

坚持运用法治思维和法治方式应对突发事件，着力实现越是工作重要、事情紧急越要坚持依法行政，严格依法实施应急举措。加强突发生态环境事件应急管理法律法规教育培训，增强应急工作法治意识，开展环境应急管理条例研究，依法加强环境应急准备能力，完善应急物资装备储备体系，深化上下游联防联控机制建设。

各级生态环境部门应当提高政治站位，将学习贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想和党中央关于全面依法治国的重要决策部署放在重要位置，严格贯彻落实本意见精神和要求，狠抓落实、务求实效。

本意见没有作出明确要求的，各级生态环境部门应当执行《法治中国建设规划（2020－2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》《关于加强社会主义法治文化建设的意见》和《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021－2025年）》，以及地方党委政府关于本地区法治政府建设有关文件的规定。

生态环境部

2021年11月9日

（此件社会公开）

抄送：中央全面依法治国委员会办公室。

生态环境部办公厅2021年11月11日印发