对煤电价格市场化形成机制的思考（下）——多维价值认定、煤电行业特殊性及定价建议

在了解了成本传导逻辑、电价可承受逻辑和市场决定逻辑三类定价逻辑后，我们应特别关注如何将这些定价逻辑与煤电的特殊性、与新型电力系统构建有机结合起来，形成符合中国国情的煤电定价机制。

（来源：微信公众号“先思录” 作者：尹明）

1.新电价机制应反映电力的多维价值

构建以新能源为主体的新型电力系统的过程就是煤电从提供电量价值逐步向提供电量、调节灵活性和置信容量等多种价值转型的过程。新型电力系统到底需要怎样的电价机制？这是一个当前必须要认真对待的重大问题，不能脱离我国“以煤为主”的现实基本国情，又能积极引导传统能源向新能源安全、高效转型，尽量缩短我国的逐步退煤时间。

首先，是认同新能源发电对煤电替代的发展大势。风电光伏发电输入端的原料是“老天赐予”的超级廉价资源，在转化技术不断进步的加持下，狭义发电成本快速下降，特别是其变动成本接近于零（燃料成本可忽略，检修和材料成本很低），“价减量增”规律作用明显。如果再把碳排放成本考虑上的话，风光新能源发电在价格上将对煤电形成更巨大的优势。需要注意的是，这种价格上的优势只是体现在电量市场上。发电输出端在“双碳”目标和各地对清洁能源需求增加的作用下，风电光伏发电呈现出需求强烈拉动作用。因此，在输入端成本持续降低和输出端需求长期旺盛的联合作用下，风电光伏发电呈现出快速发展势头，规模经济效应更加突出。未来随着风电光伏发电技术性成本和非技术性成本的进一步降低，风电光伏发电企业对上网电价/交易电价波动将具有更高承压能力，进而又会加速对煤电的清洁替代。这是大势，定价机制也需要顺应这个大势。

其次，是对电力多维价值的认定问题。为应对风电光伏发电带来的调峰调频、“无光无风、风光突变”等气象条件对电力系统安全可靠运行的影响，相关市场主体通常会通过提高煤电机组灵活性或增加有效电源容量等措施予以解决。这些都需要大量投资（参考先思录《我国新能源发展的本质特点是什么？》），都需要考虑投资回收和盈利问题。在“双碳目标”下，高价值电应体现为清洁性好、稳定性好、预测性好、调节性好四方面。因此，价格的市场形成机制应该反映这些特点。如“清洁性”定价机制反映在碳排放交易成本上，“稳定性”定价机制反映在电量电价上，“可预测”定价机制反映在容量电价上，“调节性”定价机制反映在辅助服务机制上。

除了第一条的清洁性外，煤电在稳定性、预测性和调节性上都具备高价值。在构建新型电力系统过程中，煤电利用小时数将呈现下降趋势，传统以利用小时数为关键的价值认定方法已不再适用，需要充分发挥市场对资源配置的决定性作用，加快建立煤电多维价值认定及定价机制，建立起能够体现电力产品和服务多维价值的市场化价格形成机制。

2.“完善煤电价格市场化形成机制”不能脱离煤电行业的特殊性

煤炭是我国自主可控的具有高战略价值的能源资源，是我国在复杂严峻外部形势下能源自给自足的“底气”，在“兜底”国家经济社会发展和民生用能方面至少未来二三十年内是不可替代的。煤炭的这种高战略价值，就直接决定了我国煤电行业在社会绿色低碳转型与经济高质量发展中，将承担比其他能源行业更加艰巨的使命与更重大的责任。构建以新能源为主体的新型电力系统需要重构煤电与新能源发电的“组合关系”，这需要对煤电和煤电行业价值的重新认识。

对我国煤电行业特殊性的认识，是建立在对我国煤电特点以及煤电与新能源关系的重新认识基础上的。

（1）对我国煤电特点的认识

煤电在我国发电量占比中一直保持在60%以上的高位，尽管近年进入下行通道，但要降低到35%以下还是需要一个较漫长的过程。最重要的是，煤电具有“量力兼备，不惧天气”的特点，与新能源发电“力弱”“靠天吃饭”的特点可以形成完美互补。在一些地区，天然气发电可以实现与新能源发电的互补，但更多地方需要煤电。

（2）重构煤电与新能源之间的关系

2021年12月8日至10日召开的中央经济工作会议明确提出，“要立足以煤为主的基本国情，抓好煤炭清洁高效利用，增加新能源消纳能力，推动煤炭和新能源优化组合”。这需要改变长期以来形成的“煤炭、煤电与新能源之间仅仅是后者对前者替代关系”的认识。新能源对煤炭、煤电的替代需要一个过程，不可能“一蹴而就”，只能随着电力基础设施、生产运行、技术创新、政策标准、市场体系、生产生活习惯等，逐步从以传统能源为中心向以新能源为中心的转型过程中得以实现。这个转型过程需要新能源在规模不断扩大外，需要其在保障电力系统安全稳定运行、保障用户合理用电需求等方面发挥与其体量、与人们对新能源更高期待相匹配的作用。因此，新能源对煤炭、煤电之间长期看是替代关系，近期看是更体现为互补关系（参考《图说能源|长期是替代，短期是互补——对常规能源与可再生能源发电关系的理解》）。煤炭、煤电与新能源应是有序退出、安全替代、价值转变、协同发展的关系。对我国未来二三十年而言，煤电与新能源需要相互适应，相互促进、相互补充。所有这一切的实现都需要相关行业和企业、政府部门等共同努力。

（3）对煤电行业特殊性的认识

我国深化电价市场化形成机制应建立在对煤电行业特殊性的认识基础上。

第一个特殊性是煤电对全社会用电成本影响大。长期以来，煤电是我国主体电源的国情决定了这一特殊性主要。多年以来，我国煤电发电装机占比超过50%，2020年首次低于50%达到49.8%；在持续下行情况下，煤电发电量占比仍超过60%，2020年达到60.8%。在此背景下，燃煤发电价格的变化将对下游用户，乃至我国经济社会用电成本造成比其他电源更大影响。因此，政府部门对煤电价格仍然比较谨慎，采取了较严格限制。

第二个特殊性是发电成本中燃料成本高占比造成的与上游煤炭强关联性。煤电发电成本中燃料成本占比超过70%，上游煤炭价格决定了煤电企业成本和盈利性。这也是煤电行业成本“脆弱性”具体体现，上游煤炭“一发烧”，煤电也不会好受。尽管《国家发展改革委关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》（即“1439”号文）扩大了市场化交易电价上下浮动范围，但是20%的新“宽度”还不足以容下上游煤炭市场价格的波动，煤电企业有时像是自掏腰包在为煤炭企业“打工”。

第三个特殊性是煤电既是电力市场竞争主体，又是计划性保供的电源责任主体。煤电行业面临“半计划，半市场”甚至是“强计划，弱市场”的发展环境。在我国煤电行业中，煤电央企国企占比高，发挥着重要作用。煤电企业的生产活动等方面很容易受到地方政府、电网等方面行政命令式管理，造成企业经济运行与落实保供任务之间的矛盾，而由此产生的成本只能是煤电企业负担。特别在“兜底”保障、应急任务方面，煤电企业需要做好准备，需要投入大量资金和资源，煤电企业营收和经济效益容易受到非市场化任务影响。

3.对于“完善煤电价格市场化形成机制”的建议

根据先立后破，发展与安全兼顾的原则，结合我国煤电行业的特殊性，我国煤电价格市场化形成机制需要做到以下几点。

第一，重视基础能力建设，加强数据统计与发布工作。加强重点生产省份的煤炭生产、销售数据，重点港口煤炭库存和煤炭消费与进口、用电量及需求预测等数据统计与及时发布，形成供需信号双向及时传导机制。

第二，建立基于重点行业可承受临界电价水平的煤炭价格涨幅管理机制。选取传统高耗能行业、先进制造业、新型基础设施相关行业、电动汽车等，分季节或分年度测算各行业的可承受临界电价，在此基础上，形成重点行业可承受临界电价水平，作为制定煤炭价格上限的重点依据。

第三，通过资本合作、混改、煤-电价格联动的措施，加强煤炭与煤电市场的协同性。通过国资国企改革，加速整合煤炭资源，提高煤炭生产集中度，加强煤电与煤炭资源整合，向上游延伸煤电价值链，消除煤炭市场与煤电市场信息不对称、利益主体不同造成的成本高、风险多的问题。这也有助于建立以电力为主体的煤炭—煤电利益共同体，重构利益、风险关系，适应煤电从基础发电向保障性发电转变，建立煤电与新能源协调发展关系，确保煤电逐步安全退出。

第四，建立和完善容量市场、辅助服务市场等机制，实现电力多维价值认定与价格体现。这将有助于通过实现煤电的“量”与“力”的价值分离、价值变现，确保煤电行业公平正义转型，确保未来一个阶段的煤电行业的高质量、可持续发展能力。有助于建立适应煤电与新能源组合发展、协同发展的电价机制。

第五，取消煤电发电价格的上限。煤电发电价格上限作为一种过渡型措施，如果实施过长时期，将会抑制中长期交易、现货交易等交易形式完善，也会扭曲真实电价信号对电力需求的引导作用。长期看，设定煤电发电价格上限措施弊大于利。

第六，建立发电行业保供应急成本纾解机制。针对发电企业在落实社会保供应急任务无法通过市场机制疏导的成本，政府可以制定煤电行业、上游煤炭和用户的三方成本分摊机制。或是，通过建立保供应急疏导基金，解决煤电企业的阶段性资金需求紧张问题。

以上仅是从理论分析的角度理解理顺煤炭和煤电价格机制，而在实际政策制定过程中，相关部门还需要关注煤电市场交易电价放多开、发电用煤价格可调整范围定多少、高耗能行业在现有全球最高能效水平下的用电费用可承受范围是多大等一系列问题。不搞“一刀切”、不搞“运动式”，也应该适用于代表先进能耗水平的高耗能企业。

建设具有中国特色的全国统一电力市场体系，是我国实现“双碳目标”的必然选择，也是我国新型举国体制优势在电力发展中的具体彰显。无论是中长期市场、现货市场以及金融市场等建设都不能脱离国情。同样，我国的电价机制建设也应该是服务新型电力系统建设，支撑安全稳定、清洁高效能源系统发展的，也是要紧密结合我国“以煤为主”的现状，确保煤电行业仍具有为满足可持续发展和转型发展所需要的投融资和经营能力（主要体现为财务生存能力），确保煤电逐步安全退出。新能源安全替代煤电是一个长期的过程，这个过程能否快速、安全度过既与科技创新有关，也与以价格机制创新为核心的市场机制建立紧密相关。

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