碳税将至 碳税的原理、机制以及相关建议

碳定价机制包括碳税和碳排放权两种，其同属于碳定价范畴，主要通过发挥价格信号作用，引导经济主体降低温室气体排放量，减少环境污染行为，推动经济社会发展绿色转型。碳税与碳市场有效结合，能有效克服碳市场机制的不足，覆盖更多的行业同时囊括中小企业，提升减碳机制的完整性和灵活度。

（来源：微信公众号“奇点能源”作者：郑颖）

当前我国运行中的碳定价机制仅有全国碳市场，碳税仍处于研究制定阶段，CCER市场也还未重启。但我国自提出“双碳”战略以来，已于多份文件中提及推动碳税制度落地。这一发展趋势在全国碳市场经历了数据风波，可能面临建设进度减缓的情况下得到了进一步巩固和加强：碳税在21年年末及22年年初的政府文件及主要领导和专家的发言论述中更加频繁被提及。2022年1月21日，国家发改委等七部门联合印发《促进绿色消费实施方案》，提到“更好发挥税收对市场主体绿色低碳发展的促进作用”，再一次明确了国家通过财税工具，促进绿色低碳发展的工作思路。

放眼2022年的“双碳”工作，已释放出一个强烈的信号:碳税制度作为法律约束性极强、政策约束力极高的碳减排机制，正式出台的进程加快！

一、碳税的设计机制与核心优势

碳税是以含碳燃料（如煤炭、汽油、柴油）为征税对象，向化石燃料生产者或使用者征收，或者直接对二氧化碳或其他温室气体排放量征收的一种环境税，其出发点是解决环境的负外部性问题。与碳交易基于总量控制（Cap-and-Trade）设计原则不同，碳税制度设计的核心是价格控制（Tax-orprice-based regimes），由政府设定税率，碳税所覆盖的企业通过缴纳碳税支付碳排放成本。简单来说，碳交易的降碳逻辑是设置排放总量上限，通过逐年降低排放总量上限实现减排目标，而碳税机制则不设置排放总量上限，通过价格干预引导经济主体优化生产经营行为，从而实现碳减排目的。

因此，碳税具有“双重红利”性。第一重红利为环境红利，征收碳税将提高传统化石能源的使用成本，促使企业通过新能源替代化石能源利用或提高能效等方式，合理减少碳税支出，从而实现全社会减排；第二重红利为社会福利，为降低企业的税赋负担，政府开征碳税的同时将相应降低其他税种税率，或者增加对居民和企业的转移支付，碳税可被政府用于加强碳减排或应对气候变化等投入，创造社会福利。

碳税机制还能弥补碳市场在机制设计上的不足：首先，碳市场由于准入门槛设置，导致部分中小企业无法被纳入，碳市场机制也无法对其发挥减排促进作用，而碳税征收对象适用于所有市场主体，对所有纳税主体都将产生减排推动效应，具有普遍性与公平性；其次，碳市场下碳价具有一定的波动性，企业投资低碳技术的回报预期存在不确定性，而碳税价格确定，可以让企业尽量避免由于碳价波动而引起的的减排成本风险，并促进绿色低碳技术进步；同时，碳交易成本明显高于碳税，建立MRV体系等花销会对部分企业造成一定的经营负担，而碳税征收可基于现有的征税系统开展，对企业而言，交易成本相对较少，不会造成过重的经营负担。

二、碳税的国际实践

1、碳定价机制覆盖了全球22%的温室气体排放量

根据世界银行《2020年碳定价现状与趋势》的统计，全球已有超过46个国家和32个地区实施或计划实施61项碳定价政策，其中31个为碳排放权交易市场，30个为碳税机制，覆盖了22%的全球温室气体排放量。出台碳税机制的主要国家（地区）如图1所示。

资料来源：世界银行，中金研究院

图1 各国碳税水平（单位：美元/吨碳）

从20世纪90年代起，挪威、瑞典、芬兰以及丹麦等北欧国家即开始征收全国性碳税。目前，国际上碳税政策模式主要分为两种：一是单一碳税政策，即在碳减排工具中仅选择碳税，如芬兰等北欧国家初期的碳税制度和英国的气候变化税（Climate Change Levy, CCL）；二是复合碳税政策，即碳税与碳交易等其他碳定价机制并行，这种模式在欧盟较为普遍。

在已经开征碳税的国家（地区）中，碳税并非完全作为一个独立税种存在，而是作为该国（地区）加强环境保护和节能减排税收体系中的一部分。芬兰、瑞典等北欧国家将碳税作为消费税（Excise Tax）、能源税（Energy Tax）或燃料税（Fuel Tax）的一部分；丹麦和斯洛文尼亚等国家，碳税作为环境税的一部分存在；大部分参与欧盟碳排放权交易体系EU ETS的欧洲国家将碳税作为该体系的补充机制。

2、碳市场与碳税机制并行减排效果最明显

目前，各国碳税征收水平差异较大，导致产生的碳减排效应差异较为明显。以北欧四国为例。中金研究院对1981—2008年间瑞典、挪威等北欧国家的碳税征收效果进行研究，以不征收碳税为基准情形，分析征收碳税后，北欧国家大约降低了2.8-4.9% 的碳排放量（见表1）。

根据北欧四国碳排放量变化情况（图2），芬兰、丹麦、瑞典、挪威等北欧四国自1990年来，在单一碳税制度下，其单位GDP排放呈现下降态势（GDP增速明显高于总排放增速）。随后，北欧四国于2005-2006年间陆续加入欧盟碳市场（EU ETS），在加入后的12年间，四国的碳排放绝对量下降幅度更加显著。说明在两种碳定价机制并行的情况下，良好的机制协同效应促进了碳排放量的下降。

资料来源：EEA，中金研究院

图2 北欧四国GDP与碳排放量变化情况

单一碳税机制仍需叠加碳市场机制，才能更好发挥减排效果。笔者认为：一方面是由于碳税机制下缺乏碳排放总量控制目标，在总量控制约束力缺失的情况下，对企业形成强有力的减排驱动效果不明确；另一方面，高生产力企业对碳税敏感度不高，碳税的征收税率由政府确定，由图1分析可得，北欧四国作为碳税较高的国家，其生产力也普遍处于较高水平，当其碳税征收额度大幅低于企业生产获得的收益，将影响企业对于碳税促进碳减排效应的响应，进而影响整体碳排放量降幅。

因此，EU ETS的总量控制目标、价格调控机制以及交易成本相对较高等特性从一定程度上弥补了单一碳税机制下的不足，通过两个机制的互补互促，形成了碳定价机制对碳减排的最优策略组合。

三、我国碳税机制发展展望

碳税的国际实践给我国开展碳定价机制协同发展提供了良好的借鉴，为研究制定符合我国发展阶段的碳税制度提供了经验样板。

我国实现“双碳”目标离不开财税政策支持。目前，财政部正在牵头制定《关于财政支持做好碳达峰碳中和工作的指导意见》。意见出台后，将进一步明确建立健全有利于绿色低碳发展的税收政策体系的细则，更充分地发挥税收对市场主体绿色低碳发展的促进作用。

在碳税机制设计上，我国可充分吸收欧盟等国的碳税机制设计及实施经验，结合我国考虑以下策略：

1.从“名义性碳税”逐渐过渡到“实质性碳税”

“实质性碳税”是指新设碳税税种，对二氧化碳排放征税，而“名义性碳税”是整合改造与能源环保相关的税种，如将现行煤炭资源税和成品油消费税改造为碳税。就我国现阶段减排目标和税制结构而言，考虑从“名义性碳税”入手开征碳税是相对较优选择。初期根据税负平移的原则，根据能源消耗量和折算系数计算出的碳含量作为计税依据，参照碳交易价格和国际标准合理设置税率，后期考虑发展规划、降碳目标、技术水平和国际策略应对（如应对欧盟碳关税）目标，分阶段逐步提高税率，扩充征税范围，同时设置税收优惠，为主动采用低碳节能技术的企业提供一定的税收激励。待技术与其他条件成熟，再择机新设碳税税种，开征“实质性碳税”。

2.结合我国国情，于生产端先行开征碳税

在征税环节和模式上，目前全球主要有三种模式。一是仅在化石燃料生产端征税，二是仅在化石燃料的消费端征税，三是同时对化石燃料的生产端和消费端征税，如荷兰将化石燃料生产商、进口商、经销商和化石燃料消费者均设定为纳税义务人，三种征收模式在操作上各有利弊。

当前我开展碳减排工作主要依靠“自上而下”推动实现，通过上级政策手段实现降碳目标，这是由多方现实因素决定的：我国市场机制尚未完善，难以形成强大的减排推动力，并且我国企业减排降碳意识还未完全到位，开展减排工作的内生驱动力不足，减排量主要依靠外部行政要求进行强制约束。因此，考虑到我国的发展阶段实际，若开征碳税，可考虑从生产端征税入手，减少社会阻力，便于职能部门进行有效监管，有效降低征税成本。待发展阶段较为成熟，可考虑转入消费端征收，通过将价格信号传导给消费者，利于税收调节，同时唤起企业和消费者节能减排的意识，形成绿色低碳的生产生活方式。

3.确立“碳市场为主、碳税为辅”运行机制。

根据中金研究院相关研究，对于高排放、低绿色溢价行业，如电力、钢铁等，由于其技术创新的需求程度不如高溢价行业迫切，因此更宜通过碳市场对其碳排放进行强力约束；对于低排放、高绿色溢价行业，如交通运输、化工等，可考虑利用碳税机制促进技术创新，同时约束其排放量；对于高排放、高绿色溢价的建材及低排放、低绿色溢价的有色、石化、造纸等行业而言，通过碳税或者碳市场机制均可推动其实现减排成效。政府在确定具体的碳定价机制时，需考虑各行业的减碳要求和绿色发展的首要目标：是通过总量控制机制实现碳排总量显著下降，还是通过价格机制加快促进低碳技术创新。

从发展形势来看，我国作为全球第一大温室气体排放国，在碳达峰阶段，最紧迫的任务是实现排放总量下降，并开展低碳发展技术创新研究与成果转化。因此，笔者认为，应确立“碳市场为主、碳税为辅”的设计原则，充分考虑不同行业的降碳成本，综合考量不同规模企业在碳排放总量、技术发展、创新驱动以及经营状况等方面的水平差异，以推动控排企业碳排放总量下降为首要目标，以促进控排行业整体技术创新为发展方向，科学、合理地完善碳税机制设计，发挥碳定价机制协同效应，采用碳税与碳市场并轨运行的方式，推动全社会实现降碳目标。

4.探索短期碳税与长期碳市场机制结合的阶段性组合策略

在“碳市场为主、碳税为辅”的并行运行机制下，根据不同时期的绿色发展要求，通过设置阶段性策略，放大碳税和碳交易机制的各自减碳效应。碳交易的优势，是通过设定明确的总量控制目标，支撑政府及企业完成中长期的减排要求；而碳税的优势，是确定具体的排放价格，用以激励企业对清洁技术和新能源开发等技术创新进行投资。因此，可根据各行业的差异化发展水平及各行业降碳目标不同，设定碳税与碳市场协同的阶段性策略，短期采取碳税策略激励技术创新减排，中长期利用碳市场机制进行总量管控。通过组合策略，同时实现促进技术创新和减少碳排放的目标。