美国国会将投资数十亿美元支持CCUS 多部美联邦环境法案涉CCUS

碳捕集、封存、利用和储存（CCUS）对于实现拜登政府的温室气体净零排放目标至关重要。

因为白宫环境质量委员会（CEQ）主席承认，"为了实现总统雄心勃勃的国内气候目标，即到2050年实现整个经济的净零排放，美国将可能不得不捕集、运输和永久封存大量的二氧化碳。" 国会和拜登政府已经采取行动，支持CCUS的部署。通过两党的《基础设施投资和就业法案》（IIJA），国会表示对加速CCUS作为国家脱碳战略的强烈兴趣，提供数十亿美元的新投资来支持该行业。在这一战略承诺的基础上，CEQ最近发布了关于负责任地部署CCUS技术的新指南，包括关于纳入环境正义和公平考虑的方向，有意义的公众参与和部落协商，以及对创造工会就业机会项目的支持。此外，环境保护局（EPA）正在制定拟议的规则修订，以提高CCUS活动的透明度，能源部（DOE）承诺为大学提供500万美元的碳管理相关培训和研究，联邦许可改进指导委员会正在促进其成员机构之间的CCUS项目合作审查。

尽管如此，CCUS项目在美国仍然面临一些监管障碍。没有专门针对CCUS的联邦环境法律或法规，相反，一个特定项目所需的环境许可和审查的精确组合必须由项目的具体细节决定。下面为一些可能适用于CCUS项目的主要联邦环境法汇总：

《国家环境政策法》（NEPA）--NEPA要求联邦机构在采取 "重大联邦行动 "时评估该行动的环境影响。NEPA的政策目标是通过"'行动强制'程序来实现的，该程序要求各机构对环境后果进行'严格审查'"。Robertson 诉 Methow Valley Citizens Council, 490 U.S. 332, 350 (1989)。具有联邦关系的CCUS项目可能会触发NEPA。美国的CCUS项目可能获得联邦资金，无论它们是在开发中还是完全投入使用。如果联邦资金涉及联邦对资金使用的重大控制或影响，就会触发NEPA。然而，联邦资金很少且机构对项目结果没有控制的CCUS项目不受NEPA的约束。由于能源部在美国的许多CCUS项目中起着主要的作用，该机构在CCUS项目资金方面起着主要的作用，因此在NEPA方面起着主导作用。

最近，联邦政府已采取行动，促进对CCUS项目的NEPA审查。2022年2月16日，CEQ在《联邦公报》上发表了新的临时指南，白宫称其目的是 "促进CCUS项目的健全和透明的环境审查"。该指南建立在CEQ2021年6月的CCUS报告的基础上，除其他外，它 "鼓励各机构准备公开的碳捕获和利用以及二氧化碳清除项目的生命周期分析"。该指南的效果若何，还有待观察。

重要的是，CEQ的NEPA法规在不断变化。2022年4月19日，CEQ公布了改革和更新其NEPA法规的两个阶段中的第一个规则。CEQ的第一项法规撤销了前政府在2020年实施的一些关键变化，授权联邦机构更广泛地考虑主要联邦项目的影响。CEQ没有澄清修订后的法规是否会要求各机构调整目前的NEPA审查，而是说 "各机构有足够的自由裁量权，以不违背CEQ法规的方式应用其现有的NEPA程序"。CEQ还指出，"该规则不会推迟任何正在进行的项目或审查，也不会增加NEPA程序的时间"。也就是说，在这一点上，目前还不清楚CEQ的新NEPA法规将如何影响未来的CCUS项目。CEQ的第二次NEPA法规修订预计将在今年晚些时候进行，这可能会进一步搅浑水。

《清洁水法》（CWA）--为了保护国家的水域，CWA要求在任何污染物从点源排入美国水域之前，必须获得国家污染物排放消除系统（NPDES）许可。CCUS项目将需要NPDES许可证来排放与项目有关的加工废水或雨水。此外，根据《华盛顿公约》第404条，陆军工程兵团为向管辖水域排放疏浚或填充材料颁发许可证。第404条规定，任何需要向美国水域排放疏浚或填充材料的公用事业管线交叉口都要有许可证。这包括 "为任何目的运输任何气体、液体、固形物或泥浆物质的任何管道或管线"。因此，接近或穿越水域或湿地的CCUS项目或管道可能需要404条款许可。

《国家历史保护法》（NHPA）及其实施条例要求联邦机构考虑其联邦和联邦援助或许可的 "事业 "对历史财产的影响，其定义很广。如果牵头机构确定CCUS项目是有可能影响历史财产的活动类型，那么它必须与适当的州历史保护办公室、部落历史保护办公室和任何对确定的历史财产具有宗教和文化意义的印第安部落协商。与NEPA类似，NHPA规定的义务一般是程序性的，目的是通过协商避免或减轻拟议项目的影响。

《濒危物种法案》（ESA）--ESA是一项实质性法规，旨在保护被指定为受威胁或濒危的物种及其指定的关键栖息地免遭灭绝。CCUS项目可能需要某些ESA协商，以审查对受保护物种及其关键栖息地的任何潜在影响。如果该项目与联邦有关，ESA要求牵头的联邦机构确保其行动不可能危及该物种或对其关键栖息地造成不利影响。ESA第7条要求该机构与美国鱼类和野生动物管理局或国家海洋渔业局协商，以确定CCUS活动对受保护物种或其关键栖息地的影响。如果不存在联邦关系，CCUS项目提议者可能需要根据ESA第10条与美国鱼类和野生动物管理局或国家海洋渔业局协商，并可能被要求制定一个栖息地保护计划。

《清洁空气法》（CAA）--根据其规模和位置，CCUS项目可能需要获得某些CAA许可证。对于 "主要污染源"，即实际或潜在排放达到或超过某些空气污染物的主要污染源门槛的，需要获得CAA第五章的运营许可。第五章运营许可证通常不对设施增加新的要求，而是包含排放限制和其他条件，以确保符合所有CAA要求，并要求遵循某些程序要求。如果项目位于国家环境空气质量标准（NAAQS）的达标区或不可归类区，则新的主要固定污染源或污染物的重大改造需要有防止重大恶化（PSD）许可证。在未达到一项或多项国家环境空气质量标准的地区，新的主要固定污染源或主要改造项目需要获得非达标NSR（NNSR）许可证。任何新的或修改的空气污染物来源，如果其排放低于主要的NSR排放阈值，因此不受PSD或NNSR许可要求的约束，则需要小型NSR许可。CCUS项目的二氧化碳泄漏可能导致违反其适用的CAA许可。

《地下注射控制法》--《安全饮用水法》要求环保局制定规则以保护地下饮用水源。为推进这项任务，环保局制定了地下注射控制（UIC）计划，为地下注射井的运营制定规则。环保局已经颁布了法规，并为六类注射井制定了最低联邦要求。CCUS项目属于两个主要的UIC井类别。(1) 第二类井，专门用于注入与石油和天然气生产相关的液体（二氧化碳的储存通常是此类操作的附带品）；以及(2) 第六类井，用于将二氧化碳注入深层地质构造，以储存二氧化碳。环保局已经制定了第六类计划规则，以解决二氧化碳的永久储存和选址、建设、运营、测试、监测和关闭等问题。环保局已授权许多州对所有或某些等级的油井进行UIC计划的管理。迄今为止，环保局已授权两个州对第六类计划的首要申请。北达科他州在2018年，怀俄明州在2020年。根据环保局的网站，该机构已授权两份关于第六类UIC井的申请，目前有14份申请正在等待。CCUS项目的二氧化碳泄漏可能会导致违反其适用的UIC许可。

CEQ最近的CCUS指南指出，IIJA为EPA的第六类UIC计划提供了大量新的资金。CEQ指出，"为了促进有效的永久封存，IIJA为实施“EPA的第六类UIC”计划提供了额外的资金，包括可以使拥有地质封存许可权的机构增加工作人员能力和培训的资金，并为拥有UIC第六类主要执法权首要地位的国家或寻求首要地位的国家提供赠款。" 到目前为止，第四类井的申请可能需要环保局处理长达六年的时间。有了这笔额外的资金，我们可以开始看到更多的州寻求优先权，更有效和及时的机构行动，以及在整个美国部署更多的CCUS技术。

本法律更新提供了可能影响CCUS项目的联邦环境法的一瞥。随着CCUS在实现气候目标方面继续发挥关键作用，影响这些项目的监管情况可能会继续发展。