非凡十年·能源发展成就报告——能源体制改革篇

全面深化能源体制机制改革

王雪辰（中能传媒能源安全新战略研究院）

党的十八大以来，全面深化改革从夯基垒台、立柱架梁到全面推进、积厚成势，再到系统集成、协同高效，各领域基础性制度框架基本确立，许多领域实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构。能源领域的体制机制改革是我国经济体制改革的重要组成部分，在能源安全新战略的引领下，我国能源体制机制改革稳步推进，目前已初步构建以市场化为导向，规范、公平、完善的高效能源政策体系，为能源事业高质量发展提供坚强保障。

一、发挥能源战略规划引领作用

宏观政策和能源战略规划引领作用更加突出。2016年底出台的《能源生产和消费革命战略（2016-2030）》是我国首个能源系统综合性中长期发展规划。在此前后，由总体规划和专项规划组成的“1+14”系列能源发展“十三五”规划、行动计划陆续面世，明确能源发展的总体目标和重点任务，打造了近年来最为完整的能源规划体系，立体式、多层次实现了综合性与专业性、中期性与长期性、全局性与地区性相结合。“十四五”是碳达峰的关键期、窗口期。我国陆续出台《“十四五”现代能源体系规划》《“十四五”能源领域科技创新规划》《“十四五”可再生能源发展规划》《“十四五”新型储能发展实施方案》等方案，对“十四五”时期加快构建现代能源体系、推动能源高质量发展作出部署。

2021年发布的《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》共同构成贯穿碳达峰、碳中和两个阶段的顶层设计。《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，作为碳达峰碳中和“1+N”政策体系中的“1”，是管总管长远的，在碳达峰碳中和“1+N”政策体系中发挥统领作用；“N”则包括能源、工业、交通运输、城乡建设等分领域分行业碳达峰实施方案，以及科技支撑、能源保障、碳汇能力、财政金融价格政策、标准计量体系、督察考核等保障方案。一系列文件将构建起目标明确、分工合理、措施有力、衔接有序的碳达峰碳中和“1+N”政策体系。2022年9月《能源碳达峰碳中和标准化提升行动计划》印发，充分发挥标准推动能源绿色低碳转型的技术支撑和引领性作用。

二、有序推进能源市场体系建设

党的十八大以来，我国能源市场化改革的步伐加快。打破垄断、放宽准入、鼓励竞争，培育多元能源市场主体，深化重点领域和关键环节市场化改革，构建有效竞争的能源市场，为维护国家能源安全、推进能源高质量发展提供制度保障。

（一）油气体制改革迈出实质性步伐

《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》绘就油气体制改革宏伟蓝图，推动油气体制改革进入新阶段。上游勘探开发有序放开，油气管网独立运营，进口原油“双权”陆续放开，石油天然气交易中心建立，油气价格进一步市场化。

改革油气管网运营机制，实现管输和销售业务分离。2019年3月，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过《石油天然气管网运营机制改革实施意见》，会议强调推动石油天然气管网运营机制改革，组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司。12月，国家石油天然气管网集团有限公司正式挂牌成立。广东、海南、湖北、湖南、福建等省级天然气管网以多种形式融入国家管网，“全国一张网”基本成型。全面开放油气勘查探采市场。2012年我国首次就页岩气探矿权公开向社会招标，拉开了国内页岩气勘查开发领域向各类投资主体全部开放的序幕。2015年、2017年公开招标出让新疆多个石油天然气勘查区。2019年《中共中央 国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》明确支持民营企业进入油气勘探开发领域。随着2020年自然资源部发布《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》，石油天然气上游勘探开发向外资和民企敞开大门，形成以国家石油公司为主体、多种经济成分参与的油气勘查开采市场格局。完善油气进出口管理体制。2015年国家发展改革委、商务部分别下发《国家发展改革委关于进口原油使用管理有关问题的通知》和《关于原油加工企业申请非国营贸易进口资格有关工作的通知》，对进口原油使用权和原油进口权陆续放开，油气改革“破垄断”开始提速。我国石油市场格局发生了重大转变，获得进口原油“双权”的企业由原来的5家国企变成超20家国企和民企竞争的格局，形成了多元、有序、有活力的原油进口队伍。

搭建油气交易平台。我国陆续组建了上海石油天然气交易中心、重庆石油天然气交易中心、深圳天然气交易中心、浙江天然气交易市场有限公司等油气现货交易平台，同时在上海国际能源交易中心上市了我国第一个国际化期货品种SC原油期货，为推动我国油气市场体系建设发挥了重要作用，也将进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用。石油天然气交易中心的成立有助于我国提升天然气定价话语权，对提升我国在国际石油天然气市场地位，保障未来国家能源安全有着重要意义。

（二）电力市场化改革全面推进

伴随着《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》等一系列电力体制改革政策文件的面世，电力体制改革取得重大突破，发用电计划有序放开、交易机构独立规范运行、电力市场建设深入推进。建设中长期交易、现货交易等电能量交易和辅助服务交易相结合的电力市场。2022年1月《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》出台，明确了今后一个时期电力市场建设的目标和重点任务，为我国电力行业开启新局面、推进全国统一电力市场建设提供了根本遵循。2022年4月，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》正式发布，将能源和生态环境市场纳入统一要素和资源市场体系，提出了“结合实现碳达峰碳中和目标任务，有序推进全国能源市场建设”“健全多层次统一电力市场体系”等改革举措。目前，我国已初步形成在空间范围上覆盖省间、省内，在时间周期上覆盖多年、年度、月度、月内的中长期交易及日前、日内现货交易，在交易标的上覆盖电能量、辅助服务、合同、可再生能源消纳权重等交易品种的全市场体系结构。在全国8个地区开展电力现货试点，在5个区域电网、27个省级电网推进电力辅助服务市场建设。2021年，全国市场交易电量达到3.7万亿千瓦时，占全社会用电量的比重达到44.5%。2022年7月23日，南方区域电力市场试运行启动会举办，全国统一电力市场体系率先在南方区域落地。当天，云南、贵州、广东合计超过157家电厂和用户通过南方区域电力市场交易平台，达成南方区域首次跨省现货交易，全天市场化电量合计达27亿千瓦时。组建并规范化建设电力交易机构。2018年，全国所有省份均建立了电力交易机构，北京、广州2个区域性电力交易中心也组建完成，成立了全国电力交易机构联盟，形成业务范围从省（区）到区域、从区域到全国的完整组织体系。2020年，国家发展改革委、国家能源局印发了《关于推进电力交易机构独立规范运行的实施意见》，进一步深化细化电力交易机构改革相关政策，电力交易机构股份制改造提速。截至2020年底，国家电网公司经营区内北京电力交易中心和27家省级电力交易机构、南方电网范围内的6家电力交易中心全部完成股份制改造，其中，广州电力交易中心成为全国首家实现电网企业持股比例低于50%的电力交易机构。稳步推进售电侧改革。2021年发布的《售电公司管理办法》，明确售电公司注册条件、注册程序及相关权利与义务等内容。相较于2016年出台的《售电公司准入与退出管理办法》，更加注重促进售电市场的公平竞争以及售电公司动态管理和风险管理。目前，全国共推出五批459个增量配电业务改革试点项目，在电力交易机构注册的售电公司约5000家，形成多买多卖的市场竞争格局。

全面放开经营性电力用户发用电计划。2019年出台的《关于全面放开经营性电力用户发用电计划的通知》提出，全面放开经营性电力用户发用电计划，支持中小用户参与市场化交易，全面放开价格形成机制，保障公益性用电、规划内清洁电源发电，加强电力直接交易的履约监管等。这进一步提高了电力交易市场化程度。

（三）煤炭交易市场不断完善

2012年12月，国务院发布《关于深化电煤市场化改革的指导意见》，提出培育和发展全国煤炭交易的市场体系。2014年5月，国家发展改革委印发《关于深入推进煤炭交易市场体系建设的指导意见的通知》，公布了全国性煤炭交易市场建设计划，拟逐步培育建成2～3个全国性煤炭交易市场，成立全国煤炭交易市场体系建设协调机制。2020年10月28日，首个国家级平台——全国煤炭交易中心在北京正式开业运营。它由国家发展改革委推动，中国国家铁路集团有限公司联合煤炭、电力、钢铁、港口、地方交易中心等35家煤炭上下游优势企业成立的“政府主导、市场运作”的唯一全国性煤炭交易市场。全国煤炭交易中心的建立，是国家解决煤炭和下游行业多年以来突出矛盾的重要举措。

（四）碳市场建设大力推进

我国将全国碳排放权交易市场建设作为落实碳达峰碳中和目标的重要政策工具，推动绿色低碳发展的重要引擎。2021年7月16日，全国碳市场正式启动，第一个履约周期为2021年全年，纳入发电行业重点排放单位2162家，覆盖约45亿吨二氧化碳排放量，是全球覆盖排放量规模最大的碳市场。截至2022年9月14日，碳排放配额累计成交量1.95亿吨，累计成交额85.59亿元，通过有效发挥市场机制的激励约束作用，控制温室气体排放，推动绿色低碳发展。

三、不断完善能源价格机制

党的十八大以来，能源资源领域价格市场化改革深入推进。有序放开竞争性环节价格，科学核定自然垄断环节价格，出台了输配电、天然气管网等领域价格管理和成本监审办法，建立起约束和激励相结合的垄断行业价格监管制度。主要由市场决定价格的机制已基本确立。

（一）油气价格逐步迈向市场化

健全成品油价格市场化调整机制。2013年发布的《国家发展改革委关于进一步完善成品油价格形成机制的通知》，将成品油计价和调价周期由现行22个工作日缩短至10个工作日，同时取消依照国际市场油平均价格波动4%的调价幅度限制，成品油价机制进一步接近市场化。2016年，国家发展改革委发布的《关于进一步完善成品油价格形成机制的通知》，建立了“油价调控风险准备金”，设定了被称为“天花板”（130美元/桶）和“地板价”（40美元/桶）的成品油价格调控上下限，为保障我国能源安全发挥了积极作用。推进天然气价格市场化进程。我国天然气价格市场化改革在2005年开启，实现了天然气出厂价统一实行政府指导价。党的十八大以来，按照“管住中间、放开两头”的总体思路，采取“先非居民后居民”“先试点后推广”“先增量后存量”“边理顺边放开”的实施步骤，加快推进天然气价格市场化改革、快速提高气源和销售等竞争性环节价格市场化程度。2015年印发《关于理顺非居民用天然气价格的通知》《关于降低非居民用天然气门站价格并进一步推进价格市场化改革的通知》，实现增量、存量气价格并轨，全面理顺并大幅降低非居民用天然气价格，同时建立更具弹性的价格机制，实现了居民与非居民门站价格并轨。2016年，《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》出台，改革管道运输价格机制。2017年，完成首次天然气跨省管道定价成本监审和价格核定工作，核减成本比例为16%，并出台意见指导各地加强城镇燃气配送环节价格监管。至此，我国基本构建起天然气长输、短输、配气等垄断环节全产业链价格监管制度框架。2017年《加快推进天然气利用的意见》出台，明确将进一步完善居民用气定价机制。2018年出台理顺居民用气价格方案，实现与非居民用气价格机制相衔接，全面建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的弹性价格机制。在上游经营主体多元化和基础设施第三方公平接入实现后，适时放开气源和销售价格，推进天然气发电价格市场化。截至2020年，80%以上的消费气量门站价格由供需双方协商和市场主导形成，完全市场化定价的资源占比从2015年的不到10%提高到2020年的45%。

此外，我国首次专门就接收站气化服务价格制定政策文件。2015年接收站气化服务价格由中央下放至省级价格主管部门制定。近年来，随着国家油气管网运营机制改革持续推进，接收站逐步向第三方开放。2022年5月《关于完善进口液化天然气接收站气化服务定价机制的指导意见》发布，明确了气化服务价格定义及内涵，将气化服务价格由政府定价转为政府指导价，实行最高上限价格管理，鼓励“一省份一最高限价”，并明确按照“准许成本加合理收益”的方法制定最高气化服务价格。

（二）电力价格改革加快推进

合理制定电网输配价格。目前，我国基本建立了覆盖跨省跨区输电工程、区域电网、省级电网、地方电网、增量配电网的全环节输配电价格监管制度框架，基本确立以“准许成本+合理收益”为核心的输配电价监管制度框架。并已开展两个监管周期输配电定价成本监审和电价核定，正在部署开展第三监管周期输配电定价成本监审实地审核工作。形成跨省跨区送电价格。2015年，国家发展改革委发布了《关于完善跨省跨区电能交易价格形成机制有关问题的通知》，明确了跨省跨区送电由送受电双方按照“风险共担、利益共享”原则平等协商或通过市场化交易方式确定送受电量和价格，鼓励通过招标等竞争方式确定新建跨省跨区送电项目业主和电价，并通过长期合同形式予以明确。对于暂时还不能完全放开的上网电价，实施更加透明和市场化的管理方式。推动分步实现公益性以外的发售电价格由市场形成，电力用户或售电主体可与发电企业通过市场化方式确定交易价格。深化燃煤发电上网电价机制改革。2012年发布的《国务院办公厅关于深化电煤市场化改革的指导意见》提出，自2013年起，取消重点合同，取消电煤价格双轨制。从2020年1月1日起取消煤电价格联动机制，将此前的标杆上网电价机制，改为“基准价+上下浮动”的市场化机制，正式结束了从2002年厂网分开沿用的以“标杆电价”确定同省区煤电机组上网电价的方式，以及实施了15年之久的“煤电价格联动机制”。2021年印发的《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》明确，有序放开全部燃煤发电电量上网电价与工商业用户用电价格，将电价浮动范围扩大至在基准价基础上上下浮动不超过20%，高耗能企业不限，真正构建起“能涨能跌”的市场化电价机制，实现了上网电价、用户电价通过市场化方式有效联动。完善风电、光伏发电上网电价政策。我国从2009年、2011年开始分别对陆上风电、光伏发电实行分资源区标杆上网电价政策。随着风电、光伏的快速发展和技术进步，2016年启动标杆上网电价退坡机制，逐步下调标杆上网电价水平，进行连续四次下调。2018年随着市场化条件的成熟，将风电标杆上网电价和集中式光伏电站标杆上网电价改为指导价，开始推行通过竞争方式配置和确定上网电价。2019年调整为指导价加竞争性招标确定上网电价的机制。2019年1月，我国出台《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》，从12个方面提出了推进风电、光伏发电平价上网试点项目建设的有关要求和支持政策措施。2019年和2020年，我国风电、光伏发电平价上网试点项目规模达7760万千瓦。2021年起，我国新建风电、光伏发电项目全面实现平价上网。此外，完善水电、核电、天然气发电、抽水蓄能价格形成机制，实行标杆上网电价、两部制电价政策；建立尖峰电价机制，完善分时电价机制。

全面实行居民用电用气阶梯价格制度。2014年印发《关于建立健全居民生活用气阶梯价格制度的指导意见》，部署建立健全居民生活用气阶梯价格制度，并将居民用气划分为三档。2015年全面建立居民用气阶梯价格制度。至此，我国居民水电气“阶梯式定价”全面实行。

（三）煤炭市场价格形成机制进一步完善

党的十八大以来，我国煤炭价格市场化改革不断推进。2012年12月发布的《国务院办公厅关于深化电煤市场化改革的指导意见》要求更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用，随后在2013年实施电煤价格并轨，煤炭价格全面实现市场化。在坚持煤炭价格由市场形成的基础上，为了明确价格合理区间、强化区间调控，引导煤炭价格在合理区间运行，国家发展改革委在2022年先后印发了《关于进一步完善煤炭市场价格形成机制的通知》和2022年4号公告，前者提出了煤炭中长期交易价格合理区间，4号公告实质上明确了煤炭现货价格合理区间，两份文件构建了煤炭价格预期引导和调控监管的闭环机制。

四、创新能源科学管理和优化服务

党的十八大以来，国家能源局按照党中央、国务院统一部署，进一步转变政府职能，简政放权、放管结合、优化服务，着力打造服务型政府。能源管理从原来的以行政计划和项目审批为主，向更加注重发挥能源战略、规划、政策和标准的引领作用转变，强化能源市场监管，提升监管效能，促进各类市场主体公平竞争。

（一）深化“放管服”改革

减少中央政府层面能源项目核准，将部分能源项目审批核准权限下放地方，取消可由市场主体自主决策的能源项目审批。国家能源局简政放权，加大力度取消下放行政审批事项，减少前置审批事项，2017年取消下放比例达到72%，加强和规范事中事后监管。油气方面，根据《国务院关于取消和下放一批行政许可事项的决定》，2019年取消石油天然气对外合作项目总体开发方案审批，改为备案，2020年取消石油成品油批发、仓储经营资格审批。2020年，《成品油市场管理办法》《原油市场管理办法》废止，油品市场行政审批下放，油品行业准入门槛全面降低。电力方面，2021年全面推行电力业务资质许可告知承诺制，有效激发市场主体活力。

（二）优化营商环境

近年来，我国营商环境整体排名大幅提升，“获得电力”指标取得明显改善，成为我国营商环境改善提升的金字招牌。世界银行发布的《全球营商环境报告2020》显示，我国“获得电力”指标排名大幅上升到第12位，跻身于“全球最佳实践行列”。截至目前，全国范围已基本实现居民和低压小微企业用电报装“三零”服务全覆盖，高压用户用电报装“三省”服务相关任务举措正在有序推动。全面推行用电报装“三零”“三省”服务以来，累计为用户节省办电投资超过1500亿元。

（三）强化能源市场监管，促进市场公平竞争

理顺能源监管职责关系。建立健全闭环监管工作机制。在规划、政策和项目核准等方面形成政策制定、检查、反馈、处理、完善的闭环，最大程度发挥监管作用。严格电力交易、调度、供电服务和市场秩序监管，强化电网公平接入、电网投资行为、成本及投资运行效率监管。坚持改革与监管并重，强化输配气价格监管，开展成本监审，构建天然气输配领域全环节价格监管体系，推进油气管网设施企业信息公开，规范油气管网设施开放行为，提高油气管网设施利用率。

加强能源行业信用体系建设。十年来，立足国家社会信用体系建设规划纲要，能源领域加强制度建设，构建信用标准规范体系。一是初步建立能源行业信用制度体系。制定出台《能源行业信用体系建设实施意见（2016-2020年）》《能源行业市场主体信用信息归集和使用管理办法》《能源行业市场主体信用评价工作管理办法（试行）》《能源行业市场主体信用修复管理办法（试行）》等制度。二是建立完善能源信用平台。截至2022年1月17日，国家能源局资质和信用信息系统平台显示，能源行业信用信息归集共享超57万条，所涉能源企业突破11万家。结合“双随机、一公开”和信用分级分类手段，国家能源局以信用信息为基础，在资质许可等领域持续组织开展日常监管和专项监管，有效提升监管的精准性和靶向性，为深化“放管服”、优化营商环境、构建新型能源监管机制打下坚实的基础。

五、健全能源法治体系

党的十八大以来，我国能源系统不断健全能源领域法律法规体系，加快推进能源法的立法，坚持能源立法同改革发展相衔接，及时修改和废止不适应改革发展要求的法律法规，依法全面履行政府职能。完善能源法律体系。推进能源领域法律及行政法规制修订工作，加强能源领域法律法规实施监督检查。积极推进能源领域立法。加快煤炭法、电力法修订，进行可再生能源法修订的准备工作，推动能源法列入全国人大常委会预备审议项目。推进石油储备条例制定，组织开展电力设施保护条例、电网调度管理条例制修订工作。加快电力、煤炭、石油、天然气、核电、新能源等领域规章规范性文件的“立改废”进程，将改革成果体现在法律法规和重大政策中。推进法治政府建设。推动将法治贯穿于能源战略、规划、政策、标准的制定、实施和监督管理全过程。依据国家能源局权责清单开展行政执法，加大涉及能源供应服务、能源安全保供等方向的行政执法力度。对群众反映强烈的突出问题，开展集中专项整治。对潜在风险大、可能造成严重不良后果的，加强日常监管和执法巡查。构建政企联动、互为支撑的能源普法新格局。创新行政执法方式，全面推行行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，全面落实行政执法责任制。畅通行政复议和行政诉讼渠道，确保案件依法依规办理，依法保护行政相对人合法权益，让人民在每一个案件中切实感受到公平正义。