深度 | 增量配电改革的浙江经验

增量配电改革是电力体制改革的重要组成部分。自2016年8月启动以来，国家先后组织了5批试点，在我国电力发展和电力改革史上留下了浓重的一笔。浙江积极参与了国家增量配电改革，在改革中探索配电网转型发展的客观规律，在实践中摸索增量配电网建设的有效途径，并取得了丰硕成果。浙江永强、小港、彩虹三个纯民营增量配电网在改革中脱颖而出，站稳了脚跟、开创了局面，初步证明了增量配电改革的科学性、可行性。笔者基于浙江增量配电改革的探索和实践，对改革的经验与教训做一总结。

■■三个有赖于

改革要取得突破，有赖于国家的支持。改革免不了斗争，国家对地方增量配电改革方案、措施的认可，可以极大增强地方工作的权威性、有效性，是地方推进改革的强大后盾。浙江的增量配电改革就得到了国家发展改革委体改司、国家能源局电力司的极大支持。特别是当利益集团提出似是而非的质疑时，国家旗帜鲜明地表态认可浙江的观点，为浙江深化改革创造了很大的便利。反之，当《关于开展第五批增量配电业务改革试点的通知》印发之后，全国增量配电改革陷入低潮。这也从侧面证明了国家支持的重要性。

改革要取得突破，有赖于各省自己的努力。改革不是请客吃饭，改革是对利益的调整，免不了遭遇利益集团的反对。只有省一级出面推进改革，全面掌控改革的节奏、方式，才能抵制利益集团的干扰，改革才能取得成功。为了推进改革，浙江由省发展改革委直接主导增量配电改革试点申报、增量配电网规划编制、区域划分、业主核定、公司组建等关键环节。实践证明，没有省级以上的权威，就很难与利益集团抗衡。当然，需要看到，承担具体工作的是具体的人，需要选配业务能力强的干部从事改革工作。而很多时候，随着负责改革工作同志的更换，改革往往会戛然而止，殊为可惜。

改革要取得突破，有赖于民企的坚持。改革看民企，民企才是增量配电改革最坚定的拥护者、参与者。浙江探索了增量配电网业主各种组成形式，实践证明，目前只有民企100%控股建设运营的增量配电网才取得了成功。

■■正视三方主体的复杂性

改革要取得突破，既要争取市县政府的支持，又不能完全依赖市县政府。市县政府的支持当然是项目落地的必要前提。但在实践中，我们也深刻体会到，地方政府由于在供电保障上有所依赖，又缺乏制衡的有效手段，很难抵制住利益集团的游说。将改革重任完全甩手给地方，不仅不能推进改革，反而会使地方陷于进退两难的局面。为此，浙江在推进改革中，始终坚持由省级掌握改革的主动权，对地方工作直接进行指导，有效减轻了市县政府压力、激发了县市政府动力。

改革要取得突破，既要支持国企参与，又不能完全依赖国企推进。国企，特别是发电集团，参与增量配电改革的意愿毋庸置疑。但又要看到，其在业务上受到利益集团的极大制约，缺乏斗争的魄力和勇气，甚至不敢独自承担一个增量配电网的建设。此外，国企习惯于将增量配电网视作一个项目，而不是一个产业或者一项事业，在战略和投资决策上不能正确看待增量配电改革，也是影响国企进军增量配电领域的重要因素。对国企主导或参与增量配电网，应积极鼓励、有力支持，也应全面解释、有效指导，但绝不可将改革突破的希望完全寄托于国企，而忽视对民企的帮助。

改革要取得突破，既要团结电网企业，又不能被团结束缚手脚。改革需要电网企业的参与和配合，但不应由电网企业主导改革进程。一段时间以来，电网企业在入股增量配电网问题上表现出无与伦比的积极性，对这种积极性需要高度警惕。浙江的实践证明，只要有电网企业入股的增量配电网，无论建设基础如何，无论合作方是国企还是民企，无论电网企业入股比例多寡，最终都会陷入半死不活的状态。电网企业入股增量配电网，实质是将外部矛盾转化为内部矛盾，但这种转化并不能实质性消除矛盾，反而增加了推进改革的难度。浙江曾发文强化增量配电网法人治理机制，规定增量配电网公司按照《中华人民共和国公司法》的规定，享有独立民事主体资格，享有独立的经营权；各股东方及其上级单位除依法通过股东会、董事会行使权力外，不得干预增量配电网的经营。但即便如此，依然无法扭转局面。

■■增量配电网的落地之策

浙江推进增量配电网落地的抓手是增量配电网建设发展规划。规划是发改部门的老本行，也是当前实施电网管制的重要手段。浙江已经建立起了完整的电网规划体系，用于约束电网投资、指导电网建设，并取得了很好的效果。将这一经验应用于增量配电网，同样收到了良好效果。

浙江始终认为，增量配电网与国网之间，只有大小之分，没有轻重之别。各增量配电网建设发展规划由省发展改革委印发，作为增量配电网建设发展的基本依据和电网项目核准备案的规划依据，与国网辖区的电网规划具有同等地位。与驻浙江能源监管部门通力合作，将增量配电网建设发展规划作为供电业务许可的核心要件。而规划的关键在明确覆盖区域、业主组成、电压等级、网架结构、建设项目、增量配电网与国家电网的接口等方面。通过规划的编制，将增量配电网清晰地展现出来，并处理好与国家电网的外部关系。

■■增量配电网的生存之道

增量配电改革的成败取决于增量配电网能否生存下来。如何生存下来，坊间有很多相关的探讨，但大多似是而非。从浙江的实践来看，基于目前的生存环境和电价制度，增量配电网需要在两个方面做出努力。

一是尽可能地提高接网电压等级。增量配电网毕竟是配电网，需要与上级输电网相连。而目前的输配电价体制无法适应电力体制深层次改革需要是不争的事实。《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》所罗列的四种定价方法，实质上仍以保证上级输电网输电收入为根本，而目前国网输配电价中高电压等级占比过大，留给增量配电网的配电电价空间相当有限。输配电价中存在的大工业用户容量电价也是一个无解问题。国网一直把增量配电网视作一个大工业用户对待，则这部分容量电费等同于全额上缴国网。国网与增量配电网的网间互联结算电价无法在现有输配电价体制内得到解决。基于这一现实，在无法协商达成网间互联电价的情况下，增量配电网必须尽可能提高接网电压等级，提高配电电价空间；同时，如网内不含居民用户，建议区分大工业用户和一般工商业用户进行分别结算。浙江3个增量配电网中，永强增量配电网已开建110千伏变电站，小港增量配电网自有2个110千伏变电站，最小的彩虹增量配电网接网电压等级也达到35千伏，在一定程度上弥补了增量配电网的配电成本。

二是建设必要的分布式电源。增量配电网作为普遍意义上的配电网，与国网一样，承担着电源和用户接入义务。这一点毋庸置疑。浙江在2018年印发的《省发展改革委关于进一步做好我省增量配电业务改革试点工作的通知》中就已明确“允许建设分布式电源、微电网和资源综合利用自备机组，电量在增量配电网内消纳，不得建设增量配电网外电源到增量配电网的专用线路。确有必要建设热电联产机组用于供热的，应当符合我省热电产业政策和经省级批复的热电联产规划”。分布式电源、微电网和资源综合利用自备机组不是常规机组，符合国家产业政策。在增量配电网内建设分布式电源，也是分布式机组就近市场化交易试点的最佳场景。而分布式电源特别是分布式光伏，不仅可以降低增量配电网对上级输电网的依赖程度，也能带来一定的收益，保证增量配电网的生存。

■■三个遗憾

笔者全程参与了浙江增量配电改革，直至2020年第五批试点获批后，方调离岗位。回首4年的增量配电改革，浙江在摸索中初步实践了增量配电网的可行性，但仍有一些遗憾。

一是全社会对增量配电改革的重视程度依然不高。增量配电改革或许是电力体制改革中最有突破可能的领域，但从始至终，主要是电力系统内部关注较多，尚未得到全社会的广泛支持。或许是宣传不够，或许是觉得不够宏伟，又或许是改革成果尚未惠及社会，无论是地方领导还是广大企业，都觉得这是一项可有可无的改革，对改革的意义和长远收益认识不清。

二是增量配电网对地方经济社会发展的推动作用尚未展现。增量配电改革尚处于改革的初期，现有的增量配电网疲于应付打压和努力生存，尚无余力构建反哺经济社会发展的良好机制，没能展现出改革的强大生命力。

三是增量配电网推进电力体制改革的鲇鱼作用尚未体现。从浙江的实践看，增量配电网在实现分布式机组就近市场化交易上取得了很好的成绩，完全打破了国网的垄断，有效降低了交易成本，提升了系统效率。但在参与电力中长期交易、现货交易和辅助服务交易时都受困于输配电价，甚至连正常参与都有很大困难，在推进电力体制深度改革上没能发挥第二电网的作用。

（作者供职于浙江省发展改革委价格处）