欧洲风电行动计划 ——游戏规则的改变者

2023年，欧洲发展海上可再生能源的目标再次被提高。2023年年初，欧盟成员国更新了海上风电装机容量目标:到2030年装机约111GW，到2050年增至317GW。相较于欧盟委员会于2020年11月在“海上可再生能源战略”(Offshore Renewable Energy Strategy)中确定的目标⸺2030年至少60GW，2050年达到300GW，分别上升了85%和6%。随后，在2023年11月北海能源合作组织(NSEC)的荷兰海牙会议上，十位能源部长就北海海上风电建设达成新的行动议程:到2030年开发76GW海上风电，到2040年开发193GW，到2050年开发260GW。这将使北海地区成为欧洲的重要电力来源。

为实现欧盟2030年新的装机目标，在2022年海上风电累计装机16.3GW的基础上，2023―2030年欧盟海上风电年均新增装机容量需接近12GW，这是2022年实际装机容量(1.2GW)的10倍。现实情况却是，欧洲风电产业链的现状不容乐观，除整机商连年亏损外，欧洲本土风电供应链瓶颈已触及安装船、海缆、风电机组基础等多个领域。产能扩张面临的“三座大山”⸺缺失的支持政策、冗长复杂且参差不齐的许可程序、扩容升级缓慢的输配电网络，尚未有实质性改变。同时，对于北海的能源集群而言，将其打造成能源枢纽需要密切的跨境合作，要求各国在电网建设、市场设计、融资、拍卖设计、自然保护和海上能源安全等相关领域展开协同作业，这绝非易事。

目标与现实的差异，直接体现了政治与商业出发点的鸿沟。回顾历史，欧洲风电产业拥有坚实的制造基础、众多具有国际影响力的开发企业、强大先进的创新能力，一直是风电标准的制定者和发展趋势的引领者，备受政治团体推崇。然而，近年来伴随欧洲的能源安全危机、产业链的弹性缺失、商业投资趋势的逆转，这种政治骄傲已转为逐渐加剧的危机感，重塑欧洲风电产业迫在眉睫。

为此，欧盟委员会于2023年10月24日发布了“欧洲风电行动计划”(European Wind Power Action Plan)，旨在确保欧洲在向能源转型的同时，增强自身的工业竞争力，续写欧洲风电的成功故事。正如欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩(Ursula von der Leyen)在其2023年9月的国情咨文中所说，从风能到钢铁，从电池到电动汽车，清洁技术行业的未来必须为“欧洲制造”。

“欧洲风电行动计划”由欧盟委员会、各成员国和业界协商制定，包括六大支柱、15个行动项，受到了欧洲风电产业各利益攸关方的欢迎。因涵盖的内容广泛、深入，它被欧洲风电行业称为“欧洲能源安全游戏规则的改变者”。

支柱一:提升储备资产的可预见性和加速审批流程(始于2023年11月)。

1.欧盟委员会和成员国共同努力，加快审批速度:

(1)优先考虑加速审批，重点强调许可流程的数字化及支持措施，为各国家许可机构开展培训。

(2)2023年年底前，推出在线工具支持各成员国的许可审批流程。

(3)敦促各成员国为修订后的“可再生能源指令”(Renewables Energy Directive)制定详细的实施计划。

(4)2024年4月前，更新加快可再生能源项目许可证授予程序的建议，并就加速核准、签署及实施售电协议、场站翻新、简化环评流程、指定可再生能源加速区域等提供实操层面的指南。

(5)设立专门的论坛，定期交流最佳实践，并辨别剩余障碍。

2.各成员国通过风电承诺、公布中期拍卖时间表及可再生能源长期部署计划，来提高风电项目储备的可预见性:

(1)建立交互式的数字平台，发布各成员国的拍卖计划。

(2)呼吁各成员国在2023年年底前至少就2024―2026年的风电部署做出具体的量化承诺。

(3)在区域高层合作的背景下加强与成员国、项目发起人和电网运营商的合作，并利用区域合作论坛协调具有区域影响力的海上风电和其他可再生能源项目的规划。

(4)在2023年12月评估完成国家能源和气候计划(NECP)草案，敦促各成员国超越法律义务，制定全面的可再生能源十年计划，包括目标装机容量和(或)产量、项目概况、地域分布和能源系统整合;帮助制造业和电网运营商整合开发计划，并及时加强电网。

3.促进电网建设:

(1)继2023年9月举行高级别电网会议后，欧盟委员会将批准一项包括输配电的电网行动计划，以跨欧洲能源网络(TEN-E)框架为基础，特别关注有助于加快关键跨境电力基础设施的项目，整合可再生能源的电力系统;通过提高现有容量的可见性，来解决阻碍电网加固和扩张的瓶颈;商讨跨境成本分摊及制造，以实现加速新基础设施部署的目标。

支柱二:改进拍卖设计。通过改进竞拍方式影响可再生能源部署，以向整个价值链发送投资信号。

4.成员国应在拍卖中纳入客观、透明和非歧视性的定性标准和措施，以最大限度提高项目执行率:

(1)遵循欧盟的法律和国际义务拟议一套符合网络安全和国际数据传输要求的非歧视性、客观、透明的资格预审标准。

(2)进一步明确非价格奖励标准。

(3)探索制定欧洲的商业行为准则，以促进供应链透明度等。

(4)加强风电安装及相关基础设施的网络弹性。

(5)采用适当的激励措施来确保项目全面及时地落地，包括明确对无法落地项目的惩罚条款，以及采用价格指数化应对通货膨胀导致的成本攀升。

(6)评估负补贴投标对部署速度规模及价值链产生负面影响的后果并探索解决方案。

(7)与拟采用负补贴招标(尤其是不设限的负补贴投标)的成员国展开对话，以避免高额开发成本和潜在的项目延误风险。

(8)解决导致拍卖中认购不足的标杆电价上限问题。

5.应对网络安全风险和数据保护(从2024年开始):

(1)组建“智慧能源专家组”，帮助识别与风电设备和基础设施相关的网络安全风险，并评估这些风险是否有可能损害经济安全或电力供应安全以加强关键基础设施的复原力。

(2)风险评估工作将借鉴5G的经验，补充现有基础设施的安全性，并将于2024年第一季度开始实施“跨境电力流动网络安全的网络规范”。

(3)其结果可用于支持采购流程、竞拍设计、政策制定，以及外商直接投资的筛选。

(4)网络安全风险的分析范围广泛，包括安装。

6.欧盟委员会将在“全球门户”(Global Gateway)的背景下增加战略采购的应用:

通过2021年年底启动的“全球门户”战略,欧盟以“欧洲团队”(Team Europe)的方式投资全球清洁能源和基础设施项目。欧盟委员会建议在“全球门户”的背景下增加战略采购的应用，以由符合较高环境、社会和治理(ESG)标准的承包商和生产商承接项目。

支柱三:融资渠道。

原材料价格和利率的上涨，以及为争取供货合同所必需的前期担保等行业惯例，恶化了风电行业的融资环境。为实现欧盟《净零工业法案》(NZIA)的目标，风电行业预计需要60亿欧元(约合人民币463.40亿元)投资于制造能力。在资本市场联盟(Capital Markets Union)和欧盟可持续金融框架内欧盟委员会致力于制定能够吸引长期投资者的资本市场规则，并动员私人资金的参与。

7.在2023年年底前促进欧盟的融资:

(1)扩大“创新基金”(The Innovation Fund)支持风电制造的规模，拟将清洁技术制造项目的融资预算增加1倍，至14亿欧元。

(2)为支持项目开发企业致力于创新项目，风电项目将优先获得9000万欧元的“创新基金”项日开发援助。援助将在未来3年内由欧洲投资银行(European Investment Bank, EIB)提供，辅以Invest EU计划提供量身定制的咨询支持。

(3)2023年年底前，根据修订后的“战略能源技术计划”(Strategic Energy Technology Plan)，加大对风电制造领域的研究和创新支持，使欧洲的相关技术保持竞争优势，尤其是在循环性和可持续性、改进工业流程和数字化方面。

(4)成员国内较为落后的区域将受益于财政激励措施和使用凝聚基金(Cohesion Fund)、欧洲区域发展基金(European Regional Fund)、公正过渡基金(Just Transition Fund)等拨款和支持。

8.欧洲投资银行将为欧盟风电企业提供去风险的工具和担保(2023年第四季度):

(1)2023年7月，欧洲投资银行批准了其第二个REPowerEU-揽子计划。该银行宣布它的目标是将其对“绿色协议工业计划”(Green Deal Industrial Plan)和NZIA的贷款增加近1倍，在5年内累计筹集约1500亿欧元。其中的一部分资金将由InvestEU计划提供担保机制支持。战略性净零技术、相关上游零部件和战略原材料的欧洲制造商，包括欧盟在陆上风电和海上风电行业的制造能力,将享有优先权。

(2)欧洲投资银行正在与欧盟委员会合作推出新工具，以反担保商业银行对风电行业供应商的信贷风险方便在更大范围内实现预付款和履约保证，从而使投资者更容易利用欧洲的制造能力开发新的风电项目。该信用去风险工具拟于2024年第四季度落地，将缓解因宏观经济挑战带来的财务压力。

(3)欧盟委员会提议通过InvestEU计划将欧盟担保增加75亿欧元，以提高欧洲投资银行和其他执行伙伴支持清洁能源的开发和制造能力。

9.各成员国应充分利用国家援助规则为欧盟风电提供的灵活性:

(1)欧盟委员会已与成员国协商，将临时危机和过渡框架(Temporary Crisis and Transition Framework)中支持向净零经济过渡的部分延长至2025年年底。这将继续促进成员国加速推进包括风电在内的可再生能源并向净零过渡中所需的设备制造进行战略投资。

10.加强与投资者的对话，增强欧盟风电行业投资的吸引力:

(1)欧盟委员会正在积极与利益相关者合作，讨论如何通过增强欧洲优势和弥补弱点，使欧盟风电行业在吸引全球投资方面更具竞争力。

(2)欧盟委员会将组织与长期投资者的专门会议，以更好地了解阻碍欧盟风电行业投资吸引力的主要障碍，并提出解决的最佳方法。

(3)这将涵盖如何确保更快获得和部署私人融资的机会，以及对欧洲投资环境的讨论，包括为风电行业投资提供有效且尽可能简化的监管环境。

支柱四:创造兼具公平和竞争性的国际环境。

11.促进欧盟风电设备制造商进入国外市场:

(1)欧盟委员会将进一步加强贸易协定谈判，以加强欧盟企业的地位;帮助风电行业实现供应链多元化、降低风险，并解决战略依赖性，特别是对原材料和其他中间产品的依赖性。同时，欧盟委员会将在欧盟周边地区寻求更多的战略合作和举措。

(2)欧盟将与世界贸易组织(WTO)的伙伴平等合作，通过制定补贴规则手册(rulebook on subsidies)来提高国家干预的透明度，避免可能加剧贸易冲突的补贴竞赛，以及破坏实现全球气候目标所必需的合作(拟在2024年2月的世贸组织部长级会议上启动)。

(3)欧盟将利用国际采购工具(International Procurement Instrument，IPI)，说服那些尚未在世贸组织政府采购协议(Agreement on Government Procurement)或双边自由贸易协定中就公共采购领域做出承诺的贸易伙伴向欧洲企业开放其采购市场。如有确凿证据指控某个非欧盟国家在公共采购领域限制了欧洲企业提供风电相关商品和服务，欧盟委员会可发起IPI调查，与该非欧盟国家进行磋商，并敦促其向欧盟企业开放市场。若磋商无法实现目标，IPI将允许欧盟通过实施相应的IPI措施来限制该非欧盟国家进入其公共采购市场。

12.保护内部市场免受贸易扭曲及任何对安全和公共秩序可能产生的威胁:

(1)与欧洲风电行业合作，密切监测可能使外来风电制造商受益的不公平贸易行为。这将涉及对进口到欧盟的风电相关产品进行严格的潜在补贴审查。如果理由正当，欧盟委员会将启动其贸易防御工具。

(2)如果风电制造商在一定程度上是因为外国扭曲性补贴而赢得公共采购或击败欧盟目标企业，欧盟委员会将遵循《外国补贴条例》(Foreign Subsidies Regulation)，鼓励欧洲风电行业提交证据，并结合第三方独立来源的证据进行评估，决定是否存在涉嫌不公平的行为。

(3)鼓励成员国在基于安全或公共秩序而实施的筛查机制中，充分考虑关键能源基础设施面临的潜在风险。欧盟委员会将充分利用《外国直接投资审查条例》(Foreign Direct Investments Screening Regulation)中的合作机制，防止与外国投资相关的潜在安全和公共秩序威胁。

13.加强风电领域的标准化:

(1)在风电产业发展的现阶段，技术标准是确保陆上风电和海上风电技术互联互通、降低成本、加快市场部署的关键手段。除国际电工委员会(IEC)已经广泛采用的标准，其他标准同样可能有助于进一步提高风电设备的效率和可持续性，并消除将其推广至欧盟的障碍。

(2)循环经济对于确保风电行业等关键行业的战略自主权非常重要，同时亦可根据“欧洲绿色协议”减少其对环境的影响。它们还可以加强工业生态系统，特别是如果与可再生能源竞拍设计相结合。

(3)在国际层面推动标准化进程并确保欧盟的积极参与，更好地支持欧洲风电行业在质量方面的全球竞争能力。

(4)为推进采用欧盟和国际标准，拟于2023年年底采取以下行动:

①召开风电技术特别工作会议，作为设立“欧洲标准化高层论坛”的一部分，确定主要的欧洲和国际标准化需求。

②要求“欧洲标准化组织”(European Standardisation Organisations)起草支持实现NZIA目标的欧洲标准可交付成果。

支柱五:技能。

14.加强可再生能源大规模技能合作伙伴关系，设计支持行业技能开发项目(2024年中期):

(1)预估到2030年，风电行业将需要约10万个额外就业岗位，相关技能投资约8.5亿欧元。

2)鼓励各领域利益方草拟最优框架，绘制技能需求、审查工作概况、制定和实施新的劳动力市场相关培训模块和材料，以支持迫切需要的技能发展。

(3)NZIA将支持成立欧洲净零行业技能学院，提供技能教育和再培训。这些学院会各自专注于一项净零行业技术，其中的一个将专门针对风电行业，目标是在成立3年内培训10万名学员。

支柱六:行业参与和成员国承诺。

15.欧盟风能宪章(EU wind charter):

(1)为扩大欧盟的风电部署和制造能力，欧盟委员会将邀请成员国和风电行业代表在2023年年底前签署自愿承诺，作为欧盟风电宪章的一部分;欧盟委员会将寻求纳入金融投资者。

(2)欧盟风能宪章旨在协同欧盟委员会、成员国和工业利益相关者，通过制定具体承诺和采取迅速行动，来提高行业投资、扩大制造能力，以满足未来几年风电预期增长的需求。

从以上介绍中不难看出，“欧洲风电行动计划”从欧盟的立场出发，针对产业发展受限的不同原因提出了具体行动方案，同时极大地保护了欧洲风电企业的商业利益。这就是为什么该行动计划受到了欧洲风电产业普遍欢迎和支持的原因。业界称之为“规则改变者”，从侧面反映出行业对它寄予厚望。

现实中，我们确实看到了相应行动项的落地。比如，德国政府于11月决定向西门子歌美飒的母公司西门子能源提供价值75亿欧元的担保，作为与其他利益相关方达成的协议，帮助陷入困境的西门子能源履行订单。欧洲投资银行也将提供50亿欧元银行担保支持欧盟的风电行业，第一批15亿欧元计划于2023年年底前发放。再比如，继2023年9月启动对中国电动汽车发起的反补贴调查后，10月欧盟委员会又将该议题拓展到中国风电整机制造商。虽尚未正式启动，但已表明了未来趋势，不排除会将战火延烧至塔筒、电缆等其他供应链企业。虽然考虑到当前欧洲风电的发展瓶颈，这些决定势必不利于欧洲能源转型和气候目标的实现，实属“伤敌一千，自损八百”，但可预见的是，欧洲的反补贴、反倾销、碳税等绿色壁垒只会越筑越高。

综上所述，“欧洲风电行动计划”的推出，会使中国风电整机商和关键零部件供应商进军欧洲市场的形势不容乐观，产业链各个环节的企业受到的潜在影响不同。例如，国际开发企业需更关注支柱一、二，制造商则受支柱四的影响更为深远。尤其是在当前国内风电企业纷纷选择“出海以避内卷”之际，希望此文可以引起业界的足够重视，深入分析游戏规则变动将对欧洲风电发展趋势的影响，相应调整“出海”战略和战术。