专家解读 | 以数据质量管理为重点 推进全国碳排放权交易市场建设和发展

全国碳排放权交易市场是利用市场机制控制和减少温室气体排放，推动绿色低碳发展和实现碳达峰碳中和的一项重大制度创新。日前，国务院公布《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》）。《条例》的出台是我国碳排放权交易市场建设中的里程碑事件，开启了我国碳排放权交易的法治新局面，是贯彻落实党的二十大报告中“健全碳排放权市场交易制度”的重要举措，为市场的运行和发展奠定了重要基础。

一、《条例》对强化数据质量管理具有重要意义

温室气体排放的数据质量是保障全国碳排放权交易市场健康有序发展的生命线，也是市场健康运行的基础和前提。全面准确真实的碳排放数据不仅是全国碳排放权交易市场扩容、增加市场活力的基础，也是影响当前全国碳排放权交易市场温室气体减排成效的关键要素。《条例》的出台对数据质量管理工作主要有以下三方面的重要意义。

（一）坚持依法行政，提升温室气体排放数据质量法治化管理水平。一是提高全国碳排放权交易市场立法层级。全国碳排放权交易市场建设及监管工作此前主要依据生态环境部部门规章《碳排放权交易管理办法（试行）》，碳排放权登记、交易、结算管理规则等规范性文件，核算报告和核查指南等技术规范，以及相关工作的年度工作通知等，《条例》的出台有效提升了立法层级，形成了完备的制度体系。二是规范和巩固关键管理制度。《条例》对重点排放单位名录确定、排放管理、核查、信息披露、监督管理、违法违规行为处罚等数据质量管理重点工作内容和流程进行明确规定，给予全国碳排放权交易市场各参与方和社会公众明晰的政策和制度预期。三是明确碳排放权交易违法行为及其法律责任。对全国碳排放权交易市场相关参与方违法违规行为进行严管、严查、严罚并形成有效震慑，确保全国碳排放权交易市场在法治轨道上运行，为构建高水平碳排放数据质量管理机制、建设高标准市场体系提供坚强法律支撑。

（二）压实相关方主体责任，形成全面高效的数据质量管理体系。《条例》注重权责划分，根据全国碳排放权交易市场运行重点环节中不同主体的角色定位，进一步理顺并明确了各级相关主管部门、重点排放单位、技术服务机构等多个主体各自承担的数据管理权责和要求，明确了相关主体间的工作协同机制。一方面，确定各相关方在数据管理中的职能分工，有助于树立并调动责任主体意识和工作主动性；另一方面，形成监管协作合力、确保各项工作有效衔接和顺利推进，避免因权责边界模糊导致的工作效率弱化、监管脱节等情形，形成全方位、全要素的全国碳排放权交易市场数据质量管理框架，建立数据质量管理长效机制。

（三）夯实碳排放数据管理根基，激发碳市场建设和发展内生动力。可靠的数据质量是碳排放权交易市场健康运行的基础，而重点排放单位是切实提高数据质量管理水平的关键。作为参与碳排放权交易的重要主体和直接利益相关者，当前部分重点排放单位存在碳排放管理能力较弱、缺乏完备的内部数据管理和碳资产管理制度体系、未合理设置专职管理岗位等问题。《条例》对于数据质量管理的要求，有助于推动重点排放单位及相关技术服务机构对碳排放数据质量的规范化和常态化管理、深化对碳排放权交易的正确理解，进而切实提高重点排放单位及相关技术服务机构在碳排放和碳资产管理方面的专业能力水平，有利于改善市场交易活跃度并促进形成合理碳价，更好发挥市场机制对控制温室气体排放的作用，同时为全国碳排放权交易市场从强度控制向总量控制转变打好基础。

二、构建完善数据质量管理体系

（一）构建数据质量横向部际联合监管和纵向分级监管机制。《条例》对碳排放权交易及相关活动的联合监管机制做了总体要求，并对数据质量管理工作环节和要求分别作了具体规定。具体来看，《条例》分别明确了国务院生态环境主管部门会同国务院有关部门开展重点排放单位确定条件制定、年度排放报告编制和技术审核具体管理办法制定、信息共享、信用记录制度建立等数据质量管理工作。除了国务院组成部门层面的联合监管外，《条例》还明确了省级生态环境主管部门应会同同级有关部门制定年度重点排放单位名录；规定了生态环境主管部门和有关主管部门可在各自职责范围内开展现场检查。通过上述规定，明确了生态环境部门和其他相关部门的监管职责，有助于充分发挥相关部门作用，构建全国碳排放权交易市场的联合监管体系。

（二）严格落实数据质量管理责任制。《条例》对数据质量管理相关方主体责任和职能分工进行了明确划分。从主管部门职责来看，生态环境主管部门应会同同级有关部门负责排放报告编制审核等，以及相关违法行为的监管，各有关部门在职责范围内开展执法。从重点排放单位责任来看，明确重点排放单位根据有关规定和技术规范，开展数据质量控制方案制定及执行、排放相关检验检测、温室气体排放量核算、年度排放报告编制和报送等活动，并对其排放统计核算数据、年度排放报告的真实性、完整性、准确性负责，同时做好数据公开和保存工作。从技术服务机构责任来看，专门规定从事检验检测的技术服务机构应对其出具的检验检测报告承担相应责任，不得出具不实或者虚假的检验检测报告；从事年度排放报告编制或技术审核的技术服务机构，应对其出具的年度排放报告和技术审核意见承担相应责任，不得篡改、伪造数据资料，不得使用虚假的数据资料或实施其他弄虚作假行为。此外，该条款还对提供技术服务可能导致的利益冲突问题进行了规定，要求技术服务机构在同一省、自治区、直辖市范围内不得同时从事年度排放报告编制业务和技术审核业务。

（三）强化数据质量违法违规行为处罚。《条例》对数据质量相关违法违规行为明确了没收违法所得、罚款、核减下一年度配额、责令停产整治、取消资质、限制从业等法律责任。包括以下行为：一是重点排放单位未按规定制定和执行数据质量控制方案，以及未按要求报送、公开和保存相关数据和信息的；二是重点排放单位未按规定统计核算排放量、年度排放报告存在重大缺陷遗漏或弄虚作假、未按规定制作和送检样品的；三是技术服务机构出具不实或虚假检验检测报告的；四是技术服务机构出具的年度排放报告或技术审核意见存在重大缺陷或遗漏、实施弄虚作假行为的等。为了强化数据质量监管和执法过程中的可操作性，《条例》规定了生态环境主管部门和其他具有相应职能的部门可对重点排放单位等交易主体、技术服务机构进行现场检查，被检查者应如实反映情况、提供资料，并不得拒绝、阻碍。相较于《碳排放权交易管理办法（试行）》，行政处罚力度有大幅提升，有助于强化对违法违规行为的约束，有效保障碳排放数据质量。

三、积极落实《条例》的数据质量管理新要求

《条例》的出台为进一步强化全国碳排放权交易市场数据质量管理提供了重要依据。下一步，应积极落实《条例》数据质量管理要求，不断提升碳排放数据质量，为全国碳排放权交易市场的健康运行和持续发展提供支撑。

（一）以立法为基础，健全全国碳排放权交易市场数据质量管理顶层设计。在《条例》实施过程中，有关部门应紧密围绕数据质量管理要求积极推动相关工作，尽快配合构建完善联合监管机制。全面梳理相关规定，及时进行调整与《条例》不符的内容。对已经出台的《碳排放权交易管理办法（试行）》，碳排放权登记、交易、结算等管理规则，相关指南和技术标准等进行系统性修订完善，切实保障全国碳排放权交易市场法律制度和管理体系协调性。在此基础上，加快推动出台数据质量管理专门制度文件，进一步细化全国碳排放权交易市场数据质量管理的相关要求。

（二）规范和创新数据质量过程管理，充分发挥市场机制控制和减少温室气体排放的积极作用。数据质量管理涉及重点排放单位、技术服务机构、有关部门等多个主体，是复杂的系统工程，既需要正确理解和执行法律法规、管理制度，又需要熟知和灵活运用技术规范。因此，需要以法治体系为根基和总抓手，实现碳排放数据系统性、全过程规范和全要素管理，实现监管重点由末端管控拓展至全过程管理，实现数据人工审核模式拓展至大数据智能化监管新模式，优化细化数据质量管理工作流程，不断提升数据质量及其管理工作效率，进一步发挥碳排放权交易市场控制和减少温室气体排放的作用。

（三）严格落实监督机制，强化数据质量管理合法性和规范性。一方面，有关部门应根据《条例》规定，严格落实并强化监督机制，确保数据质量管理规范有序开展，对于违反《条例》规定的行为，依法追究其法律责任，做到有法必依、执法必严、违法必究；另一方面，要建立健全信息公开机制，强化数据质量管理外部监督。有关部门、重点排放单位等应按要求分别公开排放相关数据、核查结果、行政处罚等信息，保障公众知情权、参与权、表达权和监督权。

（作者系国家应对气候变化战略研究和国际合作中心主任 徐华清）