煤电联营：政策驱动下的生产要素协同

煤电联营是指煤炭和电力生产企业以资本为纽带，通过资本融合、兼并重组、相互参股、战略合作、长期稳定协议、资产联营和一体化项目等方式，将煤炭、电力上下游产业有机融合的能源企业发展模式。

2016年以来，我国陆续出台了多项政策推动煤电联营，为煤电联营项目的实施提供了强有力的保障。煤电联营作为一种新型的能源产业组织形式，具有显著的协同优化效应，未来发展前景广阔，但同时也面临着一些挑战。本文结合相关政策分析，对煤电联营的发展前景进行展望。

（来源：中电联法律分会 文/刘树林 中国华电集团有限公司高级工程师

文/申海恩 中国政法大学民商经济法学院教授）

01 煤电联营深化的背景

在能源结构转型的大背景下，煤电联营作为优化资源配置、提升能源利用效率的重要途径，受到了国家和地方政府的高度重视和支持。煤电联营乃煤炭与电力两大产业的深度融合，是推动能源产业实现高质量发展的关键举措。

煤电联营模式的出现，是对传统能源产业发展模式的一次深刻变革。在过去，煤炭和电力两大产业各自为政，煤炭生产主要关注煤炭的开采和销售，而电力生产则主要关注发电和供电，这种分割式的发展模式导致了许多问题。煤电联营模式则通过打破产业壁垒，实现煤炭和电力两大产业的有机融合，使得资源能够得到更加高效、合理的利用。

02 政策驱动：煤电联营的优先发展策略

为推动煤电联营的稳步发展，国家层面出台的一系列优惠政策，为煤电联营项目的实施提供了强有力的保障。这些政策包括土地利用优惠、运力配置优先、技术研究和咨询服务支持，以及融资红利等，这些措施都旨在推动煤电企业生产要素发挥协同效应。

（一）土地、运力、技术支持

在土地利用方面，对于煤电联营项目用地，可在一定期限内按照原用途和土地权利类型继续使用，不涉及用途改变的，提高土地利用率和增加建设容积率将不再增收土地价款。这一政策旨在降低煤电联营项目的用地成本，为企业创造更加宽松的发展环境。

在运力配置方面，国家明确优先安排煤电联营企业的运力，确保煤炭资源的稳定供应。在铁路运力配置中，煤电联营企业享有必要的优先权，优先安排实施跨区域煤电联营的煤矿项目直供联营电厂的燃料煤铁路运力。这一政策有助于煤电联营企业降低运输成本，提升市场竞争力。

在技术研究和咨询服务方面，国家也给予了煤电联营企业一定的支持。煤炭、电力等行业协会被赋予加强煤电联营模式和产业融合机制等相关研究的任务，及时开展技术交流和经验推广，为企业提供专业的咨询服务。这些措施有助于煤电联营企业提升技术水平，推动产业创新发展。

（二）融资支持

政府引导金融机构提供授信支持和金融服务，鼓励债务重组，扩宽煤电企业的融资渠道，解决资金短缺问题。

1. 从融资渠道的扩宽来看

《关于加快推进煤矿企业兼并重组的若干意见》（国办发〔2010〕46号）指出，对符合国家产业政策和相关条件的煤矿企业兼并重组项目，政府将引导各类金融机构按照安全、合规、自主的原则，积极提供相应的授信支持和配套金融服务。

《关于进一步推进煤炭企业兼并重组转型升级的意见》（发改运行〔2017〕2118号，以下简称2118号意见）指出，对确有资金需求的兼并重组企业，政府鼓励银行业金融机构按照依法合规、自主决策、风险可控、商业可持续原则，采取银团贷款等方式，积极稳妥开展并购贷款业务。

《关于深入推进煤电联营促进产业升级的补充通知》（发改能源〔2018〕1322号，以下简称1322号通知）指出，优先对煤电联营提供投融资支持。支持煤电联营企业通过发行企业债等多种渠道拓展融资渠道，煤电联营企业发行企业债可适当降低注册标准。鼓励国有和商业银行加强对煤电联营项目支持，合理配置社会资本和金融资本，确保煤电联营项目的资金需求。

《关于加大政策支持力度进一步推进煤电联营工作的通知》（发改能源〔2019〕1556号，以下简称1556号通知）也指出加大煤电联营项目投融资支持力度。

2. 从鼓励债务重组来看

债务重组是遇到债务危机时的一种重要解决方案，不仅可以减轻企业负债压力，还可以改善信誉度。我国煤电行业在快速发展中长期积累高负债问题较为明显，鼓励债务重组能够切实盘活企业。

2118号意见指出，鼓励银行业金融机构按照《中国银监会办公厅关于做好银行业金融机构债权人委员会相关工作的通知》（银监办便函〔2016〕1196号）等文件规定，充分发挥债权人委员会作用，开展债务重组工作，优先落实煤电联营煤矿去产能债权债务处理措施。鼓励煤电联营企业运用市场化手段妥善处置去产能煤矿债务，按照相关政策加快实施债务重组。

（三）规划红利

在市场经济的背景下，规划具有重要意义，是引导资源配置的工具，是政府履行职责的依据，更是约束市场和政府行为的“第二准则”。为了推进“两个联营”政策，国家提出优先将煤电联营项目纳入发展规划，这意味着实施“两个联营”的企业将会获得更多长期的、稳定的红利。

《关于发展煤电联营的指导意见》（发改能源〔2016〕857号）指出，“十三五”期间，在制定煤炭和电力发展规划时，优先规划符合重点方向的煤电联营项目，优先将相关煤矿和电源纳入煤炭和电力发展规划，并在省级能源主管部门优选项目时优先安排。

1322号通知指出，在电力发展规划实施过程中，除必要的电网安全需要的电源等项目外，优先考虑纳入配套煤炭资源丰富、建设条件好的煤电联营项目，在化解煤电过剩产能工作中，各地已列入缓建的发电项目，对于实施煤电联营的，手续合规并经核实后，优先移出缓建名单，优先安排投产，优先并网运行。在煤炭发展规划实施过程中，除必要的生产接续煤矿等确需新建煤炭项目外，优先考虑煤电联营项目。以后在编制发展规划时，优先考虑煤电联营项目，煤电联营项目不足时再考虑启动非煤电联营项目。优先支持贫困地区的煤电联营项目纳入规划，并对煤炭资源匮乏地区供煤保障意义重大的煤炭项目以及跨区域外送煤电联营项目给予大力支持。

此外，1556号通知提出优先将煤电联营纳入混合所有制改革和清洁能源消纳产业园区等试点，实际上就是将煤炭联营纳入园区重点产业布局的规划之中。根据1556号通知，在各地申报的清洁能源消纳产业园区试点中，具备条件的情况下，优先考虑含有煤电联营项目的园区。

地方层面，山西省“两个联营”的政策落实的特点在于将其融入城市群发展的规划之中。2022年11月山西省出台《山西中部城市群高质量发展规划（2022—2035年）》指出，推动传统能源与新能源协同发展，立足“煤电+新能源+储能电站”三位一体，充分调动企业积极性，推动煤电联营和煤电与可再生能源联营。推动煤炭和煤电一体化，以坑口煤电一体化为重点，支持大型现代化煤矿和先进高效环保煤电机组同步布局建设。推动忻州河保偏、太原古交、阳泉平定、晋中寿阳等地积极建设“上大压小”百万千瓦煤电联营配套电源项目，有序推动煤电机组“三改联动”。推进煤炭和煤电企业优势互补，持续提升晋电外送能力，更好保障全国能源供应安全。促进传统煤电与新能源一体化，不断提高煤电的系统调节能力，推动新增风光发电指标向煤炭及煤电企业倾斜布局，促进传统能源企业向综合能源服务供应商转型。

03 煤电联营发展展望

煤电联营作为一种新型的能源产业组织形式，具有显著的协同优化效应，未来发展前景广阔。未来，煤电联营将在优化资源配置、提升能源利用效率、推动技术创新和产业升级等方面发挥更加重要的作用。

一方面，煤电联营能够实现煤炭和电力两大产业的协同发展，提升能源利用效率。通过煤电联营，煤炭企业可以稳定销售渠道，降低库存成本；电力企业则可以确保煤炭供应，降低采购成本。这种协同效应有助于降低整体能源成本，提升能源利用效率。

另一方面，煤电联营有助于优化资源配置。煤电联营企业可以根据市场需求和能源供应情况，灵活调整煤炭生产和电力发电的规模，实现资源的优化配置。同时，煤电联营企业还可以通过技术创新和产业升级，提高能源利用效率和产品质量，推动能源产业的转型升级。

然而，煤电联营也面临着一些挑战。煤电联营需要实现煤炭和电力两大产业的深度融合，需要解决产业间的利益分配和协调问题。此外，煤电联营还需要具备一定的技术和管理能力，以确保煤炭生产和电力发电的安全和稳定。同时，煤电联营还需要应对市场变化和政策调整等不确定因素的影响。