关于修订《可再生能源法》的几点思考

随着可再生能源在我国能源战略中的定位越发重要，可再生能源电力管理政策持续更新迭代。20世纪90年代之前，我国能源利用方针以开源节流为核心，围绕水利水电、沼气利用出台能源开发政策。“八五”计划（1991年—1995年）末期，国家能源主管部门出台《中国新能源和可再生能源发展纲要（1996-2010）》，指导我国90年代末可再生能源发展的财政和产业政策。进入21世纪以来，我国经济高速发展，能源消耗持续加速，于2005年出台、2009年修订的《可再生能源法》进一步明确了国家可再生能源发展方向，可再生能源开发利用主体的权利义务等，有利于促进可再生能源产业的蓬勃发展，为改善能源结构、保障国家能源安全护航。

（来源：微信公众号“电联新媒”作者：汪若宇 王卫权）

《可再生能源法》修订以来，我国以光伏、风电为代表的可再生能源发展取得瞩目成就和领先优势。截至2023年底，我国风电、太阳能发电装机量分别达到4.4亿千瓦和6.1亿千瓦，包含水电在内的可再生能源总装机量占比超过50%；而2005年我国风电、光伏装机量仅为51万千瓦，不足2023年的1%。特别自我国“双碳”战略提出后，全国可再生能源发电装机量年平均增长率在2020—2023年间达到25.3%，2023年新增可再生能源装机占全球新增装机的近一半，我国以光伏产品、风机关键零部件为代表的可再生能源产业链规模屡创新高，中国可再生能源发展正在引领亚洲乃至全球的可再生能源开发利用和低碳进程。

《可再生能源法》修订势在必行

我国可再生能源发展正在迈入大规模开发利用和高质量发展并举的新阶段，对电力系统政策设计提出更高要求。在新形势下，我国可再生能源发电面临巨大的机遇，也面临很大的问题和挑战。“风光”发电装机量高速发展的态势受到电力系统消纳、用地用海、上游产业结构性调整等多方面因素影响，现有《可再生能源法》有关可再生能源发展相关主体权责、关键机制、重点工作领域的法律条款，与现阶段可再生能源发展所面临的新形势不相适应，难以应对可再生能源发展所面临的新问题、新挑战。

随着我国绿色低碳发展的不断深入，可再生能源政策边界已经超越《可再生能源法》界定的重要职责。例如，由自然资源部、国家林业和草原局、国家能源局联合发布的《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》，旨在促进光伏发电产业发展与国土空间规划衔接；由人民银行、国家发展改革委、证监会联合印发的《绿色债券支持项目目录（2021年版）》以及类似文件，运用财税优惠促进可再生能源发展，包括环境生态保护、市场机制建设、乡村发展等职责在可再生能源发展新阶段中凸显重要性，但尚未被法律所纳入和指导。其次，在可再生能源新技术、碳市场交易等新兴交叉领域，现行上位法暂时没有明确管理职能范畴及归属，而多部门分别出台相关政策时，容易出现部门对接不畅、行政效率不高等现实问题，极大程度影响地方行政部门的任务拆分、解读和执行，从而影响执行力度和效果。

随着以“风光”为代表的波动性电源在我国电力系统中的占比逐步提升，《可再生能源法》中电网企业层面的可再生能源发电量占比指标和消纳责任机制不足以满足新能源高质量发展的趋势。当前，我国可再生能源电力消纳保障机制是基于消纳责任权重指标的、主要面向省级行政区的考核机制。自2020年开始，国家能源局每年年初向各省级行政区域下发可再生能源电力、及非水可再生能源电力消纳责任权重任务，并于次年依据约束性指标（最低消纳责任权重）进行考核评估。然而，可再生能源电力消纳保障存在售电公司、电力用户的参与度不高，对责任主体参与可再生能源消纳约束力度不足等问题，缺乏高位法律予以指导，在新形势下难以调动更多电力市场成员参与可再生能源消纳的积极性。

随着可再生能源边际成本降低以及上网电量增加，可再生电力的市场出清价格降低，平价项目需要较为稳定的绿色收益来辅助收回成本。虽然产业层面新能源度电成本显著下降、投产周期缩短、对财政补贴的依赖程度减低，然而随着可再生能源装机比例增加，可再生能源电力对系统成本影响增加，特别是新能源通过电能量交易的获益下降。从可再生能源发展角度及绿色低碳转型交易出发，可再生能源发电项目需要完善的绿色价值收益机制，以辅助收回前期投资成本。

今年5月，《中华人民共和国能源法（草案）》通过全国人大常委会审议程序，并向社会公开征求意见。根据此次公开的能源法草案，国家能源结构调整方向为“支持优先开发可再生能源，合理开发和清洁高效利用化石能源，有序推动非化石能源替代化石能源、低碳能源替代高碳能源。”在可再生能源发展总体方向和定位基本确立后，《中华人民共和国可再生能源法》的新一轮修订工作势在必行。伴随近十年来可再生能源的快速发展，我国可再生能源高位法律亟待更新迭代，与当前可再生能源进一步大规模、高质量发展的趋势相适应。

新形势下《可再生能源法》的

修订建议思考

面临可再生能源电量占比接近临界点、新能源逐步开放参与电力市场交易、电力负荷侧主体增强对使用绿色电力的需求等现实变化，需要在法律条文层面与可再生能源发展新形势接轨，协同可再生能源领域的主体权责，建立健全可再生能源电力实现绿色价值的机制，促进可再生能源高水平消纳。

优化部门职责定位，关注可再生能源发展与生态环境保护、关键矿产资源供应平衡

国内可再生能源政策体系亟需建立主管部门及支持部门分工及协同的长效机制。在可再生能源发展培育和初期发展阶段，我国可再生能源政策法规的主责部门基本与《可再生能源法》规定的部门职责相匹配。例如由国家发改委合并国家能源局主管可再生能源领域的规划和指导意见，由财政部协同出台可再生能源上网补贴相关文件等（见表格），以确保有关政策的科学有效。然而，随着可再生能源规模化、快速化发展，可再生能源政策出现适应性不足的特点。

表 《可再生能源法》规定管理职能与现行相关政策出台主体对照表

《可再生能源法》的修订一方面需要考虑增加在用地用海、技术研发、市场机制等关键管理领域的职责分工，另一方面也应适度前瞻在未来可再生能源高质量发展阶段可能衍生的新职责、新需求，例如确定应对相关情景的部门间协同模式、关键部委协调等。

拓展责任主体范围，引导更多电力市场成员参与可再生电力消纳保障

在全国统一电力市场建设的背景下，《可再生能源法》应增加市场优化配置资源的内容，以促进可再生电力的消纳。我国长期以来执行可再生能源电力的全额保障性收购制度。而根据国家发改委、能源局发布的《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》，到2030年全国统一电力市场体系将基本建成，新能源全面参与市场交易。2024年，在全国风电、光伏总装机量超11亿千瓦，风电、光伏发电量占全社会用电量比例超15%的背景下，国家发改委印发《全额保障性收购可再生能源电量监管办法》，放宽电网企业的全额保障性收购范围，鼓励更多可再生能源发电项目参与电力市场。在可再生能源消纳保障从全额保障性收购到全面参与市场交易过渡的新阶段，需要更广泛的主体参与承担可再生能源消纳保障责任，从而促进新形势下的可再生能源高比例消纳。

本次发布的《中华人民共和国能源法（草案）》第二十一条规定，“国务院能源主管部门会同国务院有关部门制定并分解实施可再生能源在能源消费中的最低比重目标”，未明确引用现行的“可再生能源电力消纳责任权重”名称，为机制的具体执行方式保留余地；同时强调“相关供电企业、售电企业以及电力用户（含使用自备电厂供电的企业）等应当按照、国家有关规定，承担消纳可再生能源发电量的责任”，突出了市场相关主体的可再生能源消纳责任。《能源法》草案内容为《可再生能源法》修订提供了参照，包括强调售电企业和电力用户可再生能源消纳责任，以及深化相关联的考核指标及核算依据。

明确绿色绿电环境权益，指导可再生能源电力实现绿色价值

当前我国绿证定义已经基本与国际现状保持一致，但是在法律层面暂无体现，对于中国绿证交易机制设计、买方场景应用等产生影响。根据当前我国可再生能源电力绿色证书（以下简称“绿证”）、绿色电力交易等相关政策，电力用户可以通过国内绿证交易、绿色电力交易等参与可再生能源电力消费，此外，相关企业也可以通过采购国际公认的其他地区或组织颁发的绿证，以及签署PPA协议等途径，获得RE100、CDP等组织的认可，向国际客户或投资者声明绿色电力的使用。由于各类绿色价值交易存在主体、计算、认定等层面的重叠，通过法律条文定义某一类绿色价值交易凭证的内涵，有利于为不同类型的环境权益交易市场提供边界或互动依据。

在国际层面，美国已有38个州或地区承认绿证可用于追溯及转移上网可再生能源电力所具备的环境权益，这为非绑定型绿证在各州交易，以及州立法律机构界定环境权益的重复声明提供依据。欧盟在2009年版本的“可再生能源指令”（2009/28/EC）中，解释电力原产地GO证书为“用于向最终消费者证明可再生能源来源比例的电子文件”，相应欧盟环境能源类政策中GO证书主要用于证明能源结构，在证明减碳效应方面的应用相对有限。我国《可再生能源法》的修订中宜明确非化石（或可再生能源）电力属性凭证与法律所涉各类制度、主体职责的关联或界限，为社会相关主体使用和实现非化石或可再生能源电力绿色价值、国际相关政府和组织承认相关绿色价值交易结果提供依据。图片

作者：

北京大学能源研究院分析师 汪若宇

中国能源研究会可再生能源专业委员会副秘书长 王卫权