解放观念是市场建设的关键——从《决定》精神看如何打破思想禁锢深化电改

2024年7月18日，党的二十届三中全会正式通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）。解放思想是党的思想路线的本质要求，是党和国家事业发展取得成功的重要法宝。习近平总书记指出：“价值先进、思想解放，是一个社会活力的来源”“改革开放的过程就是思想解放的过程”。《决定》再次释放解放思想这一信号，让解放思想和改革开放相互激荡、让观念创新和实践探索相互促进，为中国式现代化持续注入强劲动力。

（来源：电联新媒 作者：谷峰）

在过去几十年的计划体制下，我国电力行业取得了巨大成功，从蹒跚起步到与时代同频，我国电力装机规模、发电量、电网规模稳居世界第一，燃煤、水力、新能源发电技术研发和装备制造水平世界领先，电网装备和运维处于国际先进水平。在看到巨大成绩的同时，我们往往会忽略目前取得的成绩属于追赶型的成功而非引领型的成功。这种追赶型成功的边界条件具备先天的后发优势，同时造成了我们忽略培养领先发展的能力。计划体制下的成功，让大部分人觉得电力行业有没有市场化无足重轻，计划体制让电力工业走向成功的过程中，使我们对很多计划观念习以为常，甚至视为“开万世太平”的“祖训成法”，然而这些被固化的观念在实现“双碳”目标的过程中很可能将后发优势转化为后发劣势，最终给电力行业实现中国式现代化制造层层障碍。《决定》精神来得正当其时，一引其纲，万目皆张，面对新的形势和任务，在《决定》的科学指引下，只有解放思想、破除落后的观念，才能破除深层次的体制机制障碍，把激发创新活力同凝聚奋进力量结合起来，开辟中国式现代化广阔前景。

长期计划体制下的追赶型成功

新中国成立以来的75年中，我国电力工业管理模式大致可以分成三个阶段。第一个阶段是新中国成立到改革开放（1949~1977年）时期，我国电力工业在落后、弱小、破碎的“烂摊子”上起步，形成了适应社会主义计划经济的工业管理体制，政企合一、垄断经营、高度集中；第二个阶段是改革开放到新阶段初期（1978～2012年），这个阶段是计划经济向社会主义市场经济的蜕变期，集资办电、政企分开、厂网分开，延续了50多年的国民经济和社会发展“计划”转变为“规划”，在这个阶段，全国平均每年新建发电装机大约在1亿千瓦左右，基本解决了缺电问题；第三个阶段是新阶段（2013年～至今），电量供应基本平衡，中央政府简政放权，市场化改革出现萌芽，但由于电力具有自然垄断属性，且电力供应基本有保证，电力价格水平较为稳定，相对于很多领域仍然运转良好，造成全社会对电力体制机制改革的关注度并不高，新的市场化机制尚未挣脱计划模式的窠臼，仍处于计划向市场过渡的转轨期，且双轨并行、计划为主。计划体制的基石尚未完全动摇，规划、运行和价格管制仍然是电力管理体制计划模式的“三板斧”。规划以保证未来的电力供应和电量平衡为基础，价格以规划所估算的设备利用小时数为核价依据，运行机制落实规划和价格对电力投资回报的计划，三个制度互相依托，形成完整的闭环运行。这种计划模式的优势非常突出，指向明确、回报稳定、风险为零，我国电力工业实现了从小到大、由弱到强的跨越式发展，我国电力行业多项指标保持世界首位。

所有的成功都非偶然，但是任何成功的案例都有边界条件。我国电力工业的成功建立在追赶和跟随的基础上，欧美国家在这个过程中起到了“老师”的作用，欧美实践“从0到1”的探路，我国在做“从1到N”的应用，自然决策成本远低于欧美国家。上世纪四五十年代，刚刚成立的新中国百废待兴，电力工业的基础近乎为零，而彼时的美国已经开始了第三次科技革命，颠覆性的技术创新加速了电力等诸多领域的历史性变革，一些先进西方国家率先建成了现代电力系统的雏形。随着信息革命和知识经济的深入发展，西方发达国家的现代化电力系统逐步完善。在上世纪80年代我国改革开放起步的同时，欧美国家已经启动了带有公益性事业属性的电力行业市场化改革，时至今日，欧美电力市场总体架构已经成型，可以集中精力进行能源结构改革。领跑者与追赶者不同，其将承担全部技术方向和管理机制的选择成本，如果关注欧美国家能源技术和管理机制的发展过程，很容易发现在探索“从0到1”的过程中，欧美发达国家也走过许多弯路，例如20年前，加州电力危机和美加“8·14”大停电事故，又如近几年英国氢能供热计划“碰壁”。改革开放以来，我国借鉴了日本和“亚洲四小龙”的发展经验，沿着发达国家和地区走过的发展道路，不会掉进电力工业技术选择和管理机制选择的“坑”，同时也积累了大量弯道超车的经验，“选对产业”“选对技术”“选对管理方式”，通过政策学习和模仿、成果转移和转化，“有保有压、有扶有控”提高生产技术水平，以较低的成本、较快的速度，创造了世界电力工业发展史上的“中国奇迹”。

如今，在百年未有之大变局下，政策措施实施效果越来越有限，过去的成功经验可能成为绊脚石，甚至成为未来的政策陷阱。一方面，碳中和作为国际社会在气候治理领域的最新共识，多国出台战略规划抢占科技创新制高点，如今我国和欧美发达国家站在同一起跑线上，没有成功经验可以借鉴，而且我们缺乏领路的经验，踩油门的能力大于寻路的能力是非常危险的，我们必须完成“并跑”向“领跑”的转变，努力掌握颠覆性发电技术，建立适应电力工业发展方向的管理体制机制。另一方面，我国要实现中国式现代化，同步建设新型电力系统需要硬件和市场的软件，在能源领域创新的范畴中，技术装备的创新和体制机制的创新同等重要，思想不解放，就难以看清各种利益固化的症结所在，难以迈开前进的步子。《决定》为我们坚持以思想解放推进改革开放指明了前进方向、提供了根本遵循。

历史经验导致的思想禁锢

思想的阻力是最大的阻力，观念的障碍是最大的障碍。历史证明，停顿和倒退没有出路，思想僵化、故步自封在高质量发展中造成的危害更大，就像一列正常行驶的列车被采取了制动措施，只会被时代淘汰。目前，电力行业的“制动措施”很多，选取三个最为典型的举例进行说明。

一是认为新型电力系统建设过程中市场机制可有可无。自新型电力系统概念提出以来，各种涉及新型电力系统的技术方案层出不穷，甚至有机构提出2050年、2060年准确的煤电机组保留容量，但是谈及新型电力系统运行机制的文章和观点却很少，意见仍然是自下而上的，掌握话语权的体制内大咖基本不谈这个问题。电力市场机制似乎被“旁路”，被业内视为一个“小众”的研究领域。有学者戏称，眼前的市场机制是新型电力系统这架飞机的“蒙皮”，控制系统、大梁和发动机等核心设备仍然是计划的。我们必须看到，我国电力工业成功的经验里，基本没有市场化的影子，或者没有市场化骨架的支撑，所以很多观点都轻视市场机制在新型电力系统建设过程中的作用。当行业和社会畅想新型电力系统未来的时候，有一个问题是无法回避的：新型电力系统不但是个“一低两高”（低转动惯量，高比例可再生能源，高比例电力电子设备应用）的系统，还是一个“双多”的系统，即投资主体多、交易主体多，存在海量的发用电界限模糊的主体。那么，依靠什么来组织系统运行呢？目前，电力系统运行体制是以省为实体，山东作为电力大省，有209台火电机组参与批发市场，分为几十个电厂由山东省调统一指挥；四川省调运行着200余座水、火电站，这都是运行指挥主体较多的省级调度机构，而且是确定的发电对确定的负荷。然而在新型电力系统之下，省调面临的不是几十、几百个的主体，而是几万、几十万的主体，且是不确定的发电对不确定的负荷。又有观点提出，运用“云、大、物、智、联”等技术建设智能调度机构。新的问题又产生了，就算未来调度机构的能力足够了，按什么原则组织运行？海量的投资主体有各种各样的运行需求，调度接受什么触发信号指挥其动作呢？还有大量源网荷储项目（微网、增量配网、有源配网等）带来的大网小网协同运行问题（就近平衡项目的非调度自优化问题），现在的电力系统已是人类历史上最大和最复杂的人工系统，不研究运行机制，都依靠电力调度机构，所有解决不了的问题都让调度机构兜底，显然是不负责任的做法。海量主体需要协调一致行动，只靠高科技武装下的智能调度也是不现实的，需要通过一个信号，让所有的主体发挥各自特长、同向而行，共同维持系统的稳定运行，而这个信号只能是电力实时市场的价格信号，这个信号应当包括时序的价格和位置的价格。因此，电力现货市场机制是新型电力系统必需的机制基石，是一个必选项。

二是市场配置资源要在有为政府的计划措施之下开展。“市场起配置资源的决定性作用”“更好地发挥政府的作用”，业内业外对这两句话耳熟能详。在具体实施过程中，到底如何落实这两句话？在计划体制下，配置资源没有市场机制的事儿，执行的是计划单轨制，政府的作用近乎百分之百。在市场机制起步的眼下，形成了从计划到市场的价格双轨制。要落实《决定》中完善主要由市场供求关系决定要素价格机制，防止政府对价格形成的不当干预的要求，首先要能够识别什么是不当干预，要明晰通过调整数量和建立优先等级，一样是对价格形成的不当干预。例如，某某电源优先出清、优先调度、优先结算，通道输送电力按出身定次序（所谓“本土输电权”），国家战略的第一、长期合同的第二、没来头的往后排，市场是一次分配，只相信价格，也就是电网公平开放的第二层次要求——电网按照价格排序优先使用，可是这种事前“不看价格看出身”确定的次序，已经干扰了市场的正常运行。又如，大量的边界条件，外送受电、新能源出力、水电出力作为边界条件，所谓的这些边界条件大多是在负荷中直接扣除，严重影响了市场主体的买卖行为。假设真实供需比为4∶3，边界条件和负荷同时削减1，人造的供需比就变成了3∶2，供需决定价格，人造的供需决定人造的价格。又如“统一市场，两级出清”，为什么《决定》强调建设统一市场，为什么《决定》不允许通过优惠电价的方式进行招商引资，既然是统一市场（体系），就不能分级别，否则统一就无从谈起。所有的竞争应当在平级的市场体系中进行，市场是成本和价格的“角斗场”，是效率的“倍增器”，而不应该成为级别的排序表，跨省跨区输送的可再生能源电力并不比本地消纳的可再生能源电力“高尚”。诚然，常说的省间壁垒有地方政府本位主义的原因，但是不可忽视的是僵化执行国家能源战略一样是省间壁垒产生的原因之一。制定国家能源战略固然有多种考量，并非只是考虑经济性，但是执行过程中在对安全、稳定等其他因素没有明显影响的情况下，是否应该增加对经济性的考量？以往的“西电东送”之所以能长期执行，很大程度来源于东西部地区经济发展的差距和燃料成本的固定差异，时至今日，西部地区经济发展明显加速，共同富裕成为大的发展方向，同时可再生能源并没有明显的地区间成本差异（成本差异无法抵消输送费用），那么国家能源战略是否有优化的可能（优化全国电力流向和布局）？跨省跨区送受电“（送端）高峰不送、（受端）低谷不要”是否已经说明了大通道已经到了从定向送电向互济转型的“前夜”？到底有效市场和有为政府该如何摆放？必须要承认，电力商品的价格是由市场和政府共同决定的，这是东西方经济学的共通之处。在时间次序上，市场和政府的摆放应该是“市场负责中间、政府管住两头”。市场负责中间，就是依据现货的价格决定系统的经济调度，决定潮流的流向，电力的使用价值完全由市场决定；政府需要管住的两头，一头是对于电力现货市场的设计，以及不同现货市场之间的市场间交易（省或区域间市场交易）设计，要通过设置限价来限制现货和辅助服务价格的剧烈波动，通过成本监审抑制市场力，核定市场中无法通过市场竞争得出的“类政府定价”，例如，启停补偿、上抬费用、空载成本，以及竞争不足需要政府核价的黑启动、调压等辅助服务价格，明确结算公式、结算科目及清分公式等。另一头，就是在现货市场之外，通过政府授权合约、交叉补贴、绿色价值、碳税等手段，实现国家战略中出于其他考虑投资的回收、基本民生政策的落实和产业政策的实施。

三是用能结构调整必须规划前置、价格兜底。在计划模式下，我国实行“管生（核准项目）又管养（确保投资回收）”的管理机制，过去在规划阶段，大的发展方向和技术方向有国外成熟经验作为参考，加之我国的电量紧缺问题到2014年才完全解决，我国的规划效率和投资效率在世界各国电力工业发展进程中都名列前茅，因此，形成了规划确定技术、确定能源结构，价格只要事后按照成本加成兜底即可的格局，并不需要考虑电力商品的系统性。时至今日，在市场起步阶段，电源投资主体最常想的仍然是规划部门想投什么、中意什么，而不是投什么能够获得足够的市场回报，因为按照计划体制的传统，只要是规划倡导的，价格都会买单。反映到投资上，就是“一脚刹车、一脚油门”，出现了极不正常的某一类被规划鼓励（或者选择）的技术，全部投资企业盈利的怪现象，一个健康的行业原则上应当有1/3的头部企业有较高收益，1/3的中部企业保本微利，1/3的尾部企业基本保本或亏损，才能保证优胜劣汰，具备投资弹性。全部投资企业盈利，只能说明过激励，也说明终端用户付了不该付的钱。一方面，规划未将市场价格前置，并且进行考虑内部约束（电力市场化国家一般考虑投资的外部约束）的投资核准，削弱了国有电力企业的经营能力和自行判断决策能力。项目核准制剥夺了电力企业分散决策权和部分自主经营权，发电企业自然丧失了参与市场竞争的积极性。另一方面，规划代替市场选择技术的效率不高。规划部门核准的项目，实际运行经济性不佳，会倒逼规划部门推动价格部门出台政策兜底。若产业规划继续沿用计划模式，一旦选错技术路线将投入巨大的搁浅成本，失去技术开发的先机。目前，规划前置、价格兜底的传统，让世界上各种“双碳”实验室技术，甚至论证二十年无法在国外工程化试验的实验室技术，都选择到国内进行工程化试验，赌的就是探索的“学费”，价格政策都会兜底。“见单就买、敞开供应”显然是不被中国式现代化发展接受的，也是《决定》中不允许的。退一万步讲，原有的核价机制也要让位于电力市场定价机制，电力商品是典型的系统性商品，单个生产成本或单个技术很难被准确定价，必须要将所有的生产者和消费者集成到系统中，才能进行准确定价。单一又好又便宜的技术，发展过快之后集成到系统当中也并不见得便宜，最典型的例子就是光伏，光伏装机快速发展的国家，都会得出“光伏的成本越低，终端电价就会越高”的悖论。“国家规划做大脑、电力企业做手脚”的发展方式，面临“判断正确高速发展”和“判断失误行业亏损”的二元挑战。由于市场价格未在规划过程中前置，终端价格上涨不构成规划的约束条件，容易造成某一类电源投资的提前投入。由于电力行业极易将投资向用户侧疏导，在新型电力系统建设过程中，电价快速上涨并不是不可能发生的事情。电力是经济运行的动力，经济社会的健康发展是能源转型的边界条件，转型的速度不能过度制约经济社会的发展和人民生活水平的提高，否则就是本末倒置。

《决定》指引我们解放观念

思想是行动的先导。正如习近平总书记所说：“解放思想是前提，是解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力的总开关”。《决定》强调实现资源配置效率最优化和效益最大化，我们需要从思想深处破除四平八稳搞建设、按部就班求发展的惯性思维，立足实践发展、适应时代变化，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，破除各方面体制机制弊端，不断深化改革开放。

一是相信市场，推动市场建设。《决定》指出，必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化。如果仍然秉持计划观念，坚信市场一定走向失灵、坚信市场一定低效，那么市场建设工作一定做不好。既然《决定》提出要建设全国统一市场体系，那么我们就要围绕市场开展工作，以电力市场建设作为电力体制改革的主线。电力现货市场是全国统一市场体系的核心，电力现货市场建设可分为三个阶段：第一阶段是建机制，第二阶段是解束缚，第三阶段是强监管。所谓建机制就是尝试电力现货市场是否适应我国的水土，通过近6年的实践，证明了电力现货市场并没有水土不服，在国内依然能够发挥保供、保安全和提高运行效率的作用，这个阶段的工作伴随着第一批五个试点陆续进入正式运行而结束。我们现在所处的阶段就是解束缚，解开计划体制下形成的阻碍现货市场价格发现功能的价格、运行乃至规划制度。强监管为何被放置在第三阶段？借用一句“皮之不存，毛将焉附？”眼下市场还是双轨制，经济性监管真能说得清问题吗？由于电力现货市场是基于调度运行的经济机制，实际上所有接入系统的电气设备都参与了现货供需的形成，进而参与了现货价格的形成，所谓某某不参加现货市场，准确地说应该是某某不参加现货结算，参加定价不参加结算怎么听起来都有点不负责任。不仅仅是存量的主体要参与现货市场结算，新型电力系统的各种技术选择和技术宣讲，都应该基于其在现货市场中可能获得的量化收益，进行比选和宣传。同时，要增强建设市场机制的定力，不要产生“学一半、会一半”的想法，凡是之前没见过的都认为是异端，例如，如何看待市场中的套利行为，套利交易是一种利用不同市场间的价格差异来获利的交易策略。套利是正常的市场行为，套利行为的存在增大了市场交易量，增强了市场的流动性，加快了价格发现，承担了价格变动的风险，提高了市场交易的活跃程度，起到了市场润滑剂和减震剂的作用。

二是让政府更加有为。《决定》明确完善主要由市场供求关系决定要素价格机制，防止政府对价格形成的不当干预。健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。解决好市场和政府关系这一世界性难题，必须遵循一个基本原则：充分发挥市场的作用，市场能做的放归市场；政府在社会主义市场经济中的主要作用是为市场机制发挥作用保驾护航，同时更好地发挥政府在市场经济中应有的作用。政府要重视市场机制设计，做好市场制度的顶层设计，把中间的竞争配置资源的过程完全交给市场，在市场外运用多种财政、税收、价格政策实现国家能源战略、产业政策和民生政策。各地要取消优惠电的恶性竞争，把定价权交给现货市场，现货市场所产生的分时价格曲线，反映出准确的价格信号，为中长期电力交易、规划投资、资源优化配置等提供一个有效的量化参考依据；同时，把避险交给中长期和电力期货，政府做到既不“越位”，也不“缺位”，扮演好辅助角色，做好应急预案，协同治理。《决定》指出，完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制，构建国家战略制定和实施机制。建设全国统一大市场是深化国家战略发展的基础支撑和内在要求，由于历史和现实的多种原因，目前我国依然存在着区域壁垒、规制不一、地方保护主义和平台经济垄断等市场分割问题，对构建新发展格局和推动经济高质量发展形成了体制机制障碍。推进建设全国统一大市场，清除地方保护和市场壁垒，实现要素自由流动，优化全国电力输送布局，将历史上基于国家战略和指令性计划形成的电力实物输送，转为各地区之间的财务责任，建立市场化的跨省跨区送电交易机制，由价格决定电力实物的流向，调整存量结构，全面放开省间送电计划，既要允许电力用户参与省间市场报价，同时允许发电企业作为买方通过购买电量的方式来调减自身持仓量，真正通过全国统一市场体系实现资源在更大范围内的优化配置，实现省/区域之间保供及互济。

三是价格前置引领规划。建立基于市场机制的现代规划制度和技术筛选制度。《决定》在部署“构建高水平社会主义市场经济体制”时，着重提出“深化投资审批制度改革，完善激发社会资本投资活力和促进投资落地机制，形成市场主导的有效投资内生增长机制。”这表明，过多依赖政府推动、政策刺激、负债运行的投资模式和机制已经不适应当前和未来扩大有效投资的要求。必须更好地发挥市场机制的作用，把规划方案放到市场价格预测下进行决策和考量。从国际经验看，市场机制能够最高效率地选择电力的技术种类和项目投产时序，以及配套的电源种类。国际市场上，经济性是规划体系的关键考量，应以全市场的效益最大化为目标，实现社会福利最大化。我国电力系统规划应当博采众长，学习基于电力市场机制的先进规划方法和经验，在电力市场环境下进行规划，淡化过多过细的内部约束量化指标，在规划中更加注重针对经济社会发展的宏观把握与调控，使政府职能转变迈出新步。在新技术发展初期，政府干预是必要的，但随着市场培育的逐渐完善，以往由政府挑选“赢者”的方式并不适合当今的经济发展模式，应当由市场选择技术，政府职能从经济活动的干预者转变为竞争秩序的维护者，把主动权交还给市场。

解放思想是我们适应新形势、认识新事物、完成新任务的思想武器。改革开放40多年的发展历程表明，什么时候解放思想、敢闯敢试、大胆创新，发展就又好又快；什么时候思想保守、畏首畏尾、墨守成规，发展就迟滞缓慢。新征程上，让我们全面准确理解《决定》的思想指引，将我国制度优势更好地转化为国家治理效能，用全面建设社会主义现代化的优异成绩迎接新中国成立75周年。