我国电力业务监管的实践与思考

自20世纪80年代起，我国电力体制改革逐步深化，旨在实现政企分开、政监分开、厂网分离、主辅分离，通过引入竞争机制，优化资源配置，构建市场竞争格局。

本文详细分析了电力业务监管的主要内容，包括经济性监管和社会性监管，并探讨了电力业务监管的法律基础。文章进一步聚焦于自然垄断业务监管、市场竞争业务监管以及增量配电业务监管的现状，对比国内外监管经验，指出我国在电力监管法律体系、监管权划分、市场竞争环节反垄断规制等方面存在的问题与不足，并提出了改进建议。

（来源：中电联法律分会 作者：周凤翱、李怡）

我国电力体制改革肇始于20世纪80年代，朝着政企分开、政监分开、厂网分离、主辅分离的方向逐步深化。2002年国务院公布《电力体制改革方案》（以下简称5号文）提出了“厂网分开、竞价上网、输配分开、竞争供电”，即在政府监管下推动电力政企分开，打破电力行业的垄断局面，逐步有条件地引入竞争机制，通过降低成本、优化资源配置等方式构建我国电力市场竞争格局。

2015年3月，中共中央、国务院发布《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（以下简称9号文），提出了以“放开两头，管住中间”为体制框架的新电改方案。历经四个阶段的实施与调整，已经初步建立起发电、售电环节有序有限竞争，输电、配电环节保持自然垄断的电力市场结构，要形成统一开放、竞争有序、安全高效、治理完善的电力市场体系，必须加快全国统一电力市场法律法规体系建设，其中，加强发电、售电市场竞争环节的法律监管和输电、配电自然垄断环节的法律规制，对于加快建设全国统一电力市场体系尤其重要。

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电力法律监管概述

（一）电力业务监管的主要内容

根据电力监管的具体内容不同，可以分为经济性监管和社会性监管。

在电力监管中，经济性监管和社会性监管的表现尤为特殊。经济性监管主要有：

社会性监管主要包括：

从合同的角度讲，就是要赋予电力供应方强制缔约的义务，即但凡电力需求方因为电力需求而要求缔约，非有正当理由，电力供应方不得予以拒绝。总体来说，基于立法的电力监管是传统电力工业模式的根基，其核心问题是市场与政府之间的关系，即哪些业务应当更加注重市场机制，哪些业务更加注重政府的监管与调控。

（二）电力业务监管的法律基础

电力业务的特殊性使得对电力行业的法律监管问题变得复杂。电力行业作为一种重要的公用行业，初始资金投入密集，具有规模经济效应，传统上被认为属于自然垄断行业。传统自然垄断理论认为，当存在一个公司能够迅速增长，且在其成为市场上唯一的此类公司之前，价格随公司规模增长而降低的现象时，就出现了自然垄断。

以电力基础设施为例，在同一个城市，如果两家公司同时架设电线，一家只负责将电力输送到另一家，而另一家也只负责将电力输送到隔壁一家，那么这将是缺乏效率的。

经济学家斯蒂格利茨认为，一种变通的办法是从开始就挑选最有效的竞争者，允许其垄断经营，并保证其以合理的价格提供服务。因此，自然垄断可以使得在经济规模越大的情况下，成本越低，从而增加社会总体福利。

在早期，世界各国对电力行业普遍采用政府直接监管手段，包括行业进入规制、电力产品价格规制以及电力产品和服务的质量规制，以期在垄断的情形下实现合理的资源配置。如美国克莱顿法案（1914）第7条就规定了对联邦电力委员会授权完成的交易不适用反垄断规定，明确了在电力行业允许一定的垄断组织、垄断行为、垄断状态的合法存在，对于电力行业的监管依照《联邦电力法》（1920年）进行监管。

进入20世纪70年代后，政府对电力行业的直接管制无法消弭垄断带来的效率低下问题，由于信息不对称等原因，政府的直接管制面对垄断经营者利用优势地位控制产量、操纵价格致使资源配置效率降低的行为陷入失灵的窘境。因此，理论界开始根据自然垄断的强弱，区分同一行业的自然垄断业务和竞争性业务，来界定市场和政府的边界，改进政府监管。

从物理特性上看，电力业务可以分为发电、输电、配电、售电四个环节。其中，输配电设施的建设投入和专用性极强，几乎不存在退出市场的可能性，且任何重复性电网设施建设都将会降低密度经济，造成资源的浪费，因此输配电环节同时具备规模经济的固定网络和缺乏替代产品两个特征，具有自然垄断特性。然而，在发电环节，随着科技的进步和技术的普及，发电机组设备虽然具有沉淀成本和固定网络，但不再具备不可替代性，故不再属于自然垄断环节。售电环节既不具备规模经济的固定网络，也不缺乏替代产品，具有可竞争性，亦不属于自然垄断环节。

20世纪90年代后，世界主要国家相继实行电力市场化改革，其目标是在发电环节和售电环节打破垄断，引入竞争，提高效率。相应的，对于电力行业的监管方式也发生了变化，电力行业的部分业务被纳入竞争法的调整范围，政府对于电力业务的监管不再单纯依靠直接管制，而是更多依赖于立法监管，特别是在电力行业法和竞争法的双重调整下，有序推进电力市场改革进程。

值得注意的是，由于电力系统的技术和经济特性的复杂性，监管与市场之间的关系也处在不断变动中，监管目标的多元化、监管权的划分等都对电力监管相关法律提出了很高的要求。

02

自然垄断业务监管

（一）我国自然垄断业务监管现状

判断是否具有自然垄断特性要看该业务是否同时具备两个方面特征，即是否具备存在大量沉淀成本的固定网络，以及是否存在可替代的产品。电网的规模经济性和网络经济性使得输电环节属于强自然垄断环节，故我国电改9号文对输电环节提出了“加强监管”的总体要求。

目前，我国对输电环节的法律监管主要依靠电力行业特别法，包括依据《电力法》制定的《电力监管条例》《电力市场监管办法》《供电监管办法》以及《电网公平开放监管办法》，对电力市场准入、电网互联、电力市场交易、电力市场秩序、电网安全等内容进行监管。

需要注意的是，对于输电业务是否能够适用《反垄断法》，学术界存在不同的声音，目前存在完全适用说、部分适用说和分阶段适用说。主流观点是，在我国电力行业发展的当前阶段，尤其是输电环节尚不存在竞争机制之前，宜利用专业的电力监管法确保电网履行公平开放义务，逐步培育竞争。

就电力行业整体而言，由于电力市场化改革仍在不断推进，自然垄断环节与市场竞争环节尚未被明确界定，且处于不断变化之中，《能源法》刚刚出台、《电力法》修订工作仍在进行，因此，对电力行业不同环节的垄断行为如何规制，并没有专门的法律予以明确，亦没有其他法律对不同环节的垄断行为在法律适用上做出不同的制度安排。

目前，适用于输电、配电、售电环节的电力监管主要是行政法规、部门规章及规范性文件，这些法规、规章和规范性文件在法律体系中位阶较低，且相互之间在内容上有待协调贯通。

输配电电网对发电主体和售电主体的公平无歧视开放应当是自然垄断环节规制的重点，然而现行《电力监管条例》和《电力市场监管办法》对电网公平无歧视开放仅做出了原则性规定，《供电监管办法》和《电网公平开放监管办法》的规定虽然相对较为具体，但《供电监管办法》自2009年颁布至今仍未修订，很多规定已经不能适应电力市场改革的进程。这种滞后性主要表现在随着电网功能的不断拆分，电网公平无歧视开放的对象有所增加，如增量配电企业，而《供电监管办法》第十八条规定的开放对象仅包括电力用户和趸购转售电企业，不包括增量配电网、微电网、分布式能源等。

虽然上述情况在《电网公平开放监管办法》中得到了完善，但由于《供电监管办法》属于部门规章，《电网公平开放监管办法》只是规范性文件，在效力层级上低于前者，《供电监管办法》应尽快进行相应修改，以有效提升《电网公平开放监管办法》的法律约束力。

（二）国外自然垄断业务监管经验

美国、日本、德国等国在电力体制改革过程中均删除了国内反垄断法对于电力等公用事业的除外规定，确立了反垄断法在电力行业的普遍适用原则，电力行业各环节的垄断行为受到具有促进竞争性质的行业监管法和反垄断法的双重规制。

不同于美国和日本，德国在2005年后，对输电环节中电力企业的垄断行为采取了专业独立的行业监管模式，并通过《能源经济法》和《反对限制竞争法》的修订将电力企业输电环节的垄断规制从反垄断机构的管辖中剥离出来，代之以联邦网管局的排他性监管。同时，德国于2009年在输电环节引入虚拟竞争，采用激励性监管措施，以期不断提高输电环节的竞争性，为未来通过反垄断法全面规制电力行业做准备，这一举措符合德国电力市场改革发展现状，取得了良好的效果，并沿用至今。

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市场竞争业务监管

（一）我国市场竞争业务监管现状

发电环节和售电环节属于自由竞争环节。自2002年我国第一轮电力体制改革提出“厂网分离”后，我国就在发电侧引入了竞争。2015年的电改“9号文”进一步提出“管住中间，放开两头”，在发电侧进一步引入竞争。经过二十年的改革，竞争较为充分，但也存在发电企业形成横向垄断协议，排除、限制电力市场公平竞争的行为，损害了电力消费者的利益。

相比于发电侧，我国售电侧市场体系建设还处于初步阶段，用户选择权还没有完全得到保障。电网企业兼营售电业务或在售电企业中参股、控股等问题均使得售电侧竞争困境无法得到有效纾解，存在同时从事输配电业务的售电企业利用市场支配地位实施垄断行为的现象。

目前，我国对电力行业市场竞争环节的反垄断规制采用的是《反垄断法》与行业监管法并行适用的方式，但由于缺乏《反垄断法》和行业监管法竞合时法律适用和执行的协调机制，加之售电侧业务分类经营制度和业务隔离制度尚未确立，致使市场竞争环节反垄断规制的实施效果有限。

（二）国外市场竞争业务监管经验

在处理反垄断法和行业监管法的关系上，日本的经验值得借鉴。日本在2000 年修订《独占竞争法》，将电力行业排除出反垄断法豁免的范围，因此电力行业的垄断行为既可以适用行业监管法，也可以适用反垄断法。

在法律适用上，日本视行业监管法的具体规制内容来处理行业监管法和反垄断法竞合时的关系，如果行业监管法与反垄断法相冲突是因为行业监管法相关内容具有限制竞争性，则优先适用反垄断法，如果行业监管法的具体规定与反垄断法在内容上同样是为了规制垄断行为、促进竞争，仅因为具体的规制标准不同导致判断结果上产生冲突，则应根据具体情况协调适用，相互配合。

在执法层面上，日本电力行业监管机关与反垄断执法机构对电力行业可能出现的垄断行为予以预判，并对各自的监管范围、监管标准等进行明确规定，共同制定执法指南，同时依据电力市场改革程度和实践的发展不断予以更新。

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增量配电业务监管

（一）我国增量配电业务监管现状

从电改9号文提出有序放开增量配电以来，国家发展改革委、国家能源局已经分五批确定了459个增量配电网试点（不含已取消的 24个试点项目），各省也出台了发展增量配电网的相关文件。然而不管是中央还是地方，关于增量配电网的规范大多集中在项目建设、配电区域划分等技术层面，相关配套的监管法律制度仍付之阙如，这也使得增量配电网改革至今进展依然较为缓慢。

在竞争层面，由于增量配电网依然具有电力网络属性，因此也当然地具有一定的自然垄断性，增量配电网经营者不履行或不正确履行法律规定的无歧视公平开放义务同样会对售电企业造成影响，增量配电网经营者兼营售电业务会加大其不当利用自然垄断地位的风险，进而潜在地侵害电力用户的用电自由选择权。从2016年至今，虽然我国增量配电网试点不断推进与发展，但专门针对这种改革过程中出现的滥用自然垄断地位的行为进行规制的法律文件并未出台，在《供电监管办法》和《电网公平开放监管办法》中亦没有具体明确的法律制度安排。

目前对于增量配电环节垄断行为的规制立法仅有《有序放开配电网业务管理办法》（以下简称《办法》），但该办法主要存在以下问题：

一是未确定相应的业务隔离制度。《办法》第三条规定，售电公司拥有配电网运营权，具备条件的要将配电业务和竞争性售电业务分开核算。

首先，这一规定旨在防止拥有增量配电网运营权的售电公司进行垂直垄断经营，但并未说明什么情况是“具备条件”，谁来审查企业是否具备条件，也没有规定如果具备条件但未独立核算有何种法律后果；

其次，《办法》第15条规定，电网企业控股的增量配电网在配电区域内仅应从事配电网业务，其竞争性售电业务，应逐步实现由独立的售电公司承担。国家发展改革委、国家能源局发布的《关于增量配电业务改革第一批试点项目进展情况的通报》中也提到，不建议电网企业或当地政府投资平台控股增量配电网业务，但这些文件对于输配电企业不得兼营或控股投资增量配电业务仅停留在建议层面，不具有法律约束力。

二是虽然《办法》第16条、第23条规定了增量配电网经营者向用户无歧视开放网络的义务，但是并未配套规定相应的监管措施和不履行该义务的法律后果等，使得该条的实际可操作性大打折扣。

（二）国外增量配电业务监管经验

虽然其他国家没有出现过“增量配电”这一概念，但在推进电力市场化改革时，输配分开过程中不可避免地会存在社会资本参与配电网业务的情形，亦需要对配电业务中电力企业的垄断行为进行规制。

美国电网结构具有分散化和区域化特征，私营企业经营电力业务的比例很高，在电力市场改革过程中，独立运营商和区域输电组织相继成立，为了防止一体化经营企业实施垄断行为，美国法律严格规定了兼营垄断性业务和竞争性业务的电力企业的内外部隔离制度，在配电环节主要表现为将企业的配电经营权和售电权分离。

在澳大利亚则是由少数几家企业在配电市场上进行寡头垄断，联邦政府主要是通过一系列手段促进这些企业之间的竞争，如在配电环节采用对标管理模式，对于对标结果达不到市场平均对标水平的企业实施惩罚措施，从而在配电企业中引入竞争。

总体而言，上述国家在电力行业反垄断规制方面有以下几点值得注意：

1. 坚持立法先行

如美国在联邦层面有《联邦电力法》《公用事业规制政策法》（The Public Utilities Regulatory Policies Act）和《能源政策法》来处理公用事业法（含电网）与反垄断法之间的关系；在各州层面则是通过地方立法具体规定电力行业各环节开放办法和反垄断监管法的适用。

德国不仅要遵守欧盟《电力共同市场指令》等一揽子放开电力市场、减少垄断的指令，还要通过国内《能源经济法》《反限制竞争法》《激励性监管条例》等来规制电力行业的垄断行为。

这些国家均形成了体系完备的电力行业反垄断法律规制体系，并随着电力市场体制改革的逐渐深入适时出台修正案。

2. 反垄断监管方式多元化

上述国家比较注重整合各部门优势资源，在尊重电力企业市场主体地位的前提下，利用市场手段促进竞争，防止垄断。如美国既有全面的电力市场监督分析机制和市场审计机制，也有灵活的调查与处罚机制，联邦能源规制委员会（FERC）会进行公开或非公开的调查，在处罚机制上，FERC 注重监管对象内部建立的合规程序和自主报告制度，并会在计算罚款时将其作为重要的考虑因素。

我国未来应当以《能源法》统领电力行业垄断行为的法律规制，不仅要构建《反垄断法》与电力行业监管法的协调机制，还要通过立法构建电力行业垄断行为的综合监管机制。（注：本文节选自王学棉教授主编《电力法学原论》，标题为小编所加。）