能源法解读丨推动完善能源领域顶层法律制度建设

近日，我国能源领域的顶层法律文件《中华人民共和国能源法》（以下简称《能源法》）正式发布，解决了我国能源领域基本法长期缺失的问题，是我国能源工作中的里程碑事件。作为我国能源法律体系中的基础性和纲领性文件，《能源法》以推动能源高质量发展和保障国家能源安全为目标，在推动实施“四个革命、一个合作”能源安全新战略的基础上，有效吸纳了我国近年来在推动能源体制机制改革中的有益实践经验，具有时代性、先进性和概括性，对于推动建设能源强国、实现中国式现代化具有重要作用。

能源革命实践和能源安全新形势呼唤《能源法》出台

在新的历史起点上，面对新的发展任务和安全形势，迫切需要《能源法》在顶层加强思想统筹、统一共识，为优化能源供需结构、促进能源清洁低碳利用提供根本遵循。

从发展阶段看，我国能源革命实践为《能源法》的制定提供了丰富的经验积累。自2014年习近平总书记提出能源安全新战略以来，我国能源体制架构不断优化，能源市场体系逐步完善，能源领域活力全面迸发，能源改革红利持续释放，清洁低碳、安全高效的新型能源体系建设取得阶段性成果。目前，我国能源领域“管住中间、放开两头”的体制架构已经基本建立，适应新型电力系统的多元主体有效竞争格局初步构建，油气领域也正逐步形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的市场结构，统一开放、竞争有序的能源市场体系初步构建，能源价格市场化形成机制不断完善。通过出台《能源法》，将我国当前阶段已经实践成功的经验以法律制度的形式固化下来，有利于进一步明确各项改革要求，对于引领新一轮能源体制机制革命具有重要意义。

从内部环境看，我国在能源供应和消费建设方面取得显著成就，但也面临着严峻挑战，需进一步明确能源高质量发展的基本要求。我国现在已经是世界上最大的能源生产国和消费国，2023年我国一次能源生产总量达48.3亿吨标准煤，能源消费量达57.2亿吨标准煤，均稳居世界首位。从电力行业看，我国已基本形成了煤电、气电、核电、水电和新能源发电多轮驱动的电力供应体系，2023年我国可再生能源发电量突破3万亿千瓦时，约占全社会用电量的1/3，人均可再生能源发电量达到2000千瓦时。但同时，我国当前仍面临不同能源品种的规划缺乏统筹、化石能源占比较高、供需矛盾突出、能源技术存在“卡脖子”风险等突出问题，解决这些问题需要国家在顶层进行统筹谋划。在长期缺乏能源基本法的情况下，《能源法》的出台正当其时，通过明确能源高质量发展的基本要求，可为在全国范围内协同开展能源工作提供法律保障。

从外部环境看，国际安全形势错综复杂，对我国能源安全带来不利影响，需进一步提升能源自主保障能力。我国是油气消费大国，虽然经历了疫情期间的短暂回落，但在经济持续恢复向好的刺激下，我国油气消费需求呈大幅反弹趋势。考虑到“富煤、贫油、少气”的资源禀赋，我国油气资源对外依存度将长期保持较高水平，其中原油对外依存度在70%以上，已连续多年超过国际公认的50%对外依存度警戒线。俄乌冲突下，欧洲遭遇了严重的能源危机，也让世界各国看到了提升能源自主保障能力的重要性。考虑地缘政治冲突、大国战略博弈等复杂形势，我国能源安全受国际形势影响较大，亟需通过《能源法》进一步加强能源安全保障法治建设，确保极端情况下能源供应安全可靠。

《能源法》将对电力行业产生重大影响并助推绿色转型

推动我国实现“双碳”目标，能源是主战场，电力是主力军，电力行业发展应始终坚持贯彻绿色低碳发展理念。《能源法》的出台，将从发展方向、规划衔接、电力供给、电力消费、市场构建等五方面助推电力行业绿色低碳转型发展。

有利于进一步明确电力行业转型发展方向，增强发展绿色底色。此次《能源法》出台，提出要“坚持立足国内、多元保障、节约优先、绿色发展，加快构建清洁低碳、安全高效的新型能源体系”和“优化能源供应结构和消费结构，积极推动能源清洁低碳发展”，进一步将绿色低碳发展作为能源发展的基本原则和方向，这对于电力行业坚持绿色低碳转型发展方向具有重要的指导作用，各类电力企业在开展电力生产、消费活动时，将更加自觉坚定地向绿色方向倾斜。

有利于进一步提升电力规划统筹衔接水平，促进规划绿色引领。长期以来，我国电力规划在国家规划与省级规划、省级规划与地方规划、电源规划与电网规划、与其他能源品种的规划等方面都存在不同程度的衔接不足问题，导致电力规划引领作用发挥不充分。《能源法》提出我国能源规划包括全国综合能源规划、分领域能源规划、区域能源规划和省级能源规划，并要求下一级能源规划要与上一级能源规划做好统筹衔接。这有助于增强全国电力规划的统筹带动作用，确保电力规划在国家、区域、省、地市等各个层面有效衔接和落实，确保电力规划与煤炭、油气等其他能源规划有效衔接。通过做好规划衔接，可以从电网建设、灵活资源建设、一次能源供应等方面，为可再生能源规划目标更好实现提供保障。

有利于进一步优化电力系统电源装机结构，提高供应绿色水平。自习近平总书记提出“双碳”目标以来，能源绿色低碳转型一直是我国经济社会发展的主基调，非化石能源开发利用水平不断提升。《能源法》系统性提出了包括煤炭、油气、煤电、核电、水电、风电、太阳能发电、生物质发电等在内的各种能源品种和电源类型的开发利用原则和要求，明确了可再生能源优先开发利用和有序替代化石能源的基本原则。这为下一步电力行业持续优化电源装机结构、推动可再生能源多元化发展提供了明确的发展路径。同时，《能源法》提出在推进风能、太阳能开发利用时，要坚持集中式和分布式并举的发展原则，这不仅有助于加快我国新能源大基地的开发建设，提升可再生能源的开发总量和利用效率，还有助于推动分布式新能源就地就近开发利用，促进其在用户侧的广泛应用，提高用户的电力供应自给自足水平。

有利于进一步优化用户终端电力消费结构，提高消费绿色比例。电力的生产归根结底是为了消费，只有充分激发电力用户消费绿色电力的意愿，才能更好推动电力行业绿色转型。近年来，我国在推动提高终端绿电消费比例方面，提出了如建立可再生能源消纳保障机制等措施，取得显著成效。此次《能源法》出台，进一步将这些优秀制度和措施法律化，提出了“国家完善可再生能源电力消纳保障机制”“提高终端能源消费清洁化、低碳化、高效化、智能化水平”和“国家通过实施可再生能源绿色电力证书等制度建立绿色能源消费促进机制，鼓励能源用户优先使用可再生能源等清洁低碳能源”等要求。这些要求为电力行业将促进绿色能源消费特别是绿色电力消费作为新型电力系统建设的重要内容，提供了方向指引。通过支持和推动绿色用电，引导电力用户优化用电方式，可以进一步提升终端用户的绿电消费比例。

有利于进一步健全全国统一电力市场体系，扩大交易绿色规模。党的二十届三中全会提出要“构建全国统一大市场”“推进水、能源、交通等领域价格改革”“建设全国统一电力市场”等。在市场建设的总体要求下，《能源法》提出要“推动能源领域自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革”“推动全国统一的煤炭、电力、石油、天然气等能源交易市场建设”和“建立与社会主义市场经济体制相适应，主要由能源资源状况、产品和服务成本、市场供求状况、可持续发展状况等因素决定的能源价格形成机制”等要求，这对于电力行业持续加强电网自然垄断环节监管、促进发用电领域有效竞争格局的形成提供了有效的法律制度和约束。根据国家政策要求，未来我国新能源要全部参与电力市场交易，《能源法》对于市场体系建设的要求，有助于进一步推动完善新能源参与电力市场的机制和路径设计，有助于推动各类新业态、新模式通过接入大电网参与系统调节运行和市场交易，为新能源和各类灵活调节资源通过参与市场交易获取合理收益提供了市场机制保障。

《能源法》的出台标志着我国能源治理体系和治理能力现代化建设迈出了重要一步，对于推动电力行业高质量发展将产生深远影响。期待在《能源法》的指导和推动下，我国电力规划工作可以更规范，电力开发利用可以更高效，电力市场体系建设可以更成熟，电力安全保障能力可以更可靠，电力科技创新能力可以更突出，持续助力新型电力系统体系构建。

（作者是电力规划设计总院党委书记、常务副院长胡明）