法国电力改革及其对我国的启示

法国电力行业在全球处于领先地位，其电力体制和发展模式为多国电力行业的学习对象。整体来看，法国政府对电力行业的监管和控制程度较高，与我国相似，国有的法国电力公司为垂直一体化电力企业，在多个领域呈现垄断态势。

法国的电力体制也曾经历过一系列改革，2023年年中，法国电力公司再次实现完全国有化，此举使得法国电力体制受到颇多关注。法国在电力改革过程中所积累的经验，对我国而言，具有宝贵的参考与学习价值。

（来源：中电联法律分会 文 / 侯雪辰 北京华城(上海)律师事务所律师助理）

一法国电力现状

（一）电力生产情况

截至2022年底，法国发电装机容量为1.41亿千瓦，其中，核电装机容量最大，为6137万千瓦，占总装机容量的43.5%；水电装机容量为2566.9万千瓦，占总装机容量的18.2%；风电装机容量为1953.6万千瓦，占总装机容量的13.9%；太阳能与天然气装机容量分别为1315.4万千瓦、1307.4万千瓦，均占总装机容量的9.3%。

图1 2022年法国电力装机结构

图源：参考文献1《法国电力投资》

从发电量情况看，2022年法国发电量达到4694.8亿千瓦时。其中核电发电量最高，高达2972亿千瓦时；其次为水力发电量，为461.8亿千瓦时；剩余天然气发电量、风能发电量、太阳能发电量分别为430亿千瓦时、384.6亿千瓦时和199.8亿千瓦时。

图2：2022年法国各类电源发电量构成

图源：参考文献1《法国电力投资》

法国在核电领域处于世界领先地位，投资成本和运营成本低，并拥有完善的核电管理机制。受益于核电的广泛应用和先进的技术，法国电价处于较低水平，人均碳排放量处于极低水平。

（二）电力进出口情况

2021年法国电力出口总量达69.37太瓦时，进口电力总量达24.55太瓦时。根据外媒报道，由于核能发电改善、价格具有竞争力以及国内需求低迷，法国或在2024年实现创纪录的22年来最高净电力出口，总计85-90TWh。2024上半年，法国的大部分电力出口到了英国（11.7TWh），同时，意大利（9.4TWh）、德国（8.8TWh）和瑞士（7.4TWh）也从法国进口了大量电力。

图3：2021年法国与周边国家的电力贸易数据

图源：参考文献1《法国电力投资》

（三）电力市场格局

法国电力市场相对寡头化，由少数几个大型公司主导。法国电力公司（下称“EDF”）是法国最大的国有电力公用事业公司，是法国发电和配电市场的主要参与者。法国其他主要的发电公司还包括ENGIE能源集团与前苏伊士环能公司（GDF-Suez）。

此外，EDF的全资子公司法国输电公司（RTE）是法国唯一一家输电系统运营商，运营着欧盟内最长的输电线路。同时，法国共有148家配电公司，其中最大的配电公司Enedis运营着法国城市约95%（约140万公里）的公共配电网，这些配电网络均属于地方行政当局（如市政当局或市政集团）。在售电方面，目前法国拥有约120家电力市场售电商，较为活跃的售电商约有20家。

以上各主体密切配合，共同构建了法国电力市场的核心架构。

据此，法国政府分两个层次对电力行业进行管理。第一个层次是国家对法国电力公司的调控；第二层次是地方政府对配电中心的监督。

二法国电力改革历程及其主要内容

（一）第一阶段：收归国有

1945年第二次世界大战结束后，百废俱兴，法国政府于1946年决定对一些与国民经济休戚相关的企业实施国有化，进行统一的管理，法国电力公司（EDF）即是被改组的对象，而通过这次改组，法国电力行业迅速完成了资产、人才、技术、资源的原始积累，得到迅速地恢复和发展，基本上解决了本国电力的需要。

（二）第二阶段：大力发展核电

在1973年的石油危机之后，由于欧佩克（OPEC）组织在一年内将石油价格提高了4倍，法国受到了巨大冲击。从此法国充分意识到能源独立的重要性，于是法国政府制定了核能开发战略“梅斯梅尔计划”，即到1985年法国要建造80座核电站，到2000年要建造170座核电站。

法国此次的行动使得法国的核电得到迅猛发展，致使核电比重高达80%，成为全球第一，法国的电力不仅仅满足了本国的需要，而且还逐步出口到了电力资源相对贫乏的西班牙等国。

（三）第三阶段：股份制改革，开放电力市场

1. 改革历程

20世纪末，在全球大势的推动与欧盟的催促下，法国开始逐步进行电力市场化改革。其改革目标主要有四点：

• 对EDF进行股份制改革；

• 开放电力市场，让更多用户拥有自主选择权；

• 让市场供需来决定电价；

• 进一步发展和开发核电。

为实现上述目标，法国政府于2002年2月10日颁布了《关于电力公共服务事业发展和革新的法律》，即新电力法，新电力法的主要内容有：

• 设立公共服务基金，加入电力价格中，由用户负担；

• EDF实行发、输、配账目分开；

• 设立电力监管委员会，委员会下设3个部门，分别负责发电、电网准入和负责竞争、配电、公共服务等事务；

• 成立在管理上独立于发电的输电网管理机构，在业务上和财务上与EDF分开，是EDF内部的一个独立单位，负责电网调度、运行、发展和电力平衡等。

新电力法的实施，迈出了电力市场化改革的第一步。

2010年11月24日，法国议会颁布了一项新的法案，名为《能源市场新组织法》，强制要求EDF以政府规定的固定价格将其总发电量的近1/4出售给其他法国电力供应商，以促进电力市场竞争。这部分电量的售价每年将由各部部长根据能源管理委员会（CRE）的意见来商定。商定价格时将考虑核电生产的主要经济指标，新法案有效期将持续至2025年。

2. 改革效果

(1)EDF上市

法国电力公司（EDF）从国有独资企业转变为国家（85.3%）、公众（10.8%）、员工（1.9%）共同持股的股份制企业，共拥有500多万股东。2005年法电整体挂牌上市，成为法国历史上和欧洲2001年以来最大的上市项目，也是2005年全球第二大上市项目。

(2)发、输、配、售的拆分

一是在发电环节，1999年法电结束了其在本土发电市场的绝对垄断地位。独立发电商、企业自有电厂等也可公平接入电网，参与电力批发市场竞争。但在核电领域，法电投资建设法国所有核电站，其核电发电量占全国发电量的70％。

二是在输电环节，2005年输电公司RTE拆分独立，成为全资子公司。RTE是欧洲最大的输电公司，也是法国系统调度运营商，完全垄断法国输电领域。

三是在配电环节，2008年配电运营商Enedis拆分独立成为全资子公司，运营法国95%的配电网。Enedis与配电网资产所有方地方政府签订公共服务合同，负责连接电网、排除故障、抄表等工作。

四是在售电环节，虽然Enedis仍是用户默认的传统售电商，提供了费率较低的管制型电价，但其他售电商也同样加入了此环节中。

（3）法国成为电力出口大国

由于使用核电，法国发电成本大大降低，法国通过向国外出售电力，每年约赚取18亿欧元，通过出售核燃料循环产品及服务，还能赚取大约10多亿欧元。这样使得法国长期保持贸易顺差。法国电力公司2004年的营业额为469亿欧元，顾客群体数量也达到4000多万。成功的改制使得法国电力工业迅速发展，法国电力公司成为欧洲第一大电力出口公司，世界第二大电站出口商，法国第四大产品出口企业。

（四）第四阶段：EDF再次完全国有化

俄乌冲突后，法国乃至欧洲能源价格大涨，能源电力供需矛盾突出。法国政府决定对EDF实施完全国有化的股权结构改革，形成集中统一核电产业体制，保障能源安全。

法国总统马克龙于2022年3月提出将EDF完全国有化以保障国家能源自主的政治立场。法国总理博尔纳在2022年7月宣布法国政府计划通过市场化手段，投入97亿欧元收购市场上的EDF股票来实现公司的完全国有化，使得EDF有能力在未来开发更多的能源项目，从而保障法国的能源安全。

2022年8月4日，法国议会批准了法案97亿欧元预算。2022年11月22日，法国金融市场管理局正式通过了法国政府将法国电力公司100 %国有化的提案，批准法国政府以12欧元每股、15.52欧元每份可转换债券的价格，收购市场流通与员工持有的约16 %的EDF股份。

收购过程中，少数股东因对12欧元每股的收购价不满，起诉政府，但法院于2023年5月2日驳回了上诉。最终，EDF的完全国有化于2023年6月8日正式完成。

三法国电力改革历程及内容的评价

（一）实事求是，发展核电

从20世纪70年代开始，法国就走上了大力发展核电的道路，其中，有两个关键抉择是法国核电发展成功的主要因素。

其一，在技术方面，放弃有着20多年研究经验并具有独立知识产权的“气冷堆”技术，一门心思地发展毫无经验但更优质的“压水堆”技术。

其二，即使法国已在核电领域取得了初步成就，但法国人发现，西屋公司还有更好的技术，即单机功率在130万千瓦以上的核电机组，其选择继续向西屋学习。集中整个核工业体系向西屋搞技术引进，很快便掌握了西屋的百万千瓦以上级别的核电机组，并据此形成了拥有完全自主知识产权的核电品牌。

当然，在这个过程中，法国人付出的资金量和人力物力是极其巨大的，法国没有因为自己的技术和成就沾沾自喜，而是实事求是地虚心学习，最终取得了核电领域的巨大成功。

（二）顺势而为但独立思考

20世纪末，电力的市场化改革是世界之趋势，在欧盟的裹挟下，法国电力行业开始了市场化改革，采用了一系列拆分、竞争等手段，取得了一定成就。但近年来，国际外部环境条件改变，为保障国家能源自主与安全，法国毅然决然地再次对国电进行完全国有化。

而不论是国有化、还是上市等企业改制，均为法国发展能源、电力的工具手段，法国始终将自主权把握在自己手中，并适时地将工具手段进行螺旋式调整。

四法国电力改革对我国的启示

（一）以集中统一体制保障国家核电产业安全发展

核电属于战略性高科技产业，与国家安全、能源安全、经济安全紧密相关，EDF完全国有化改革后，政府实现对其绝对控制，毫无疑问，法国将持续加强其核电技术国际领先地位。

我国作为核电后起之秀，面临美、法、俄等国的强力竞争，应加强核电发展统筹，深化核电产业体制重组整合，保障国家核电产业安全发展。

（二）国有控股是确保能源安全的有力举措

尽管法国电力体制进行市场化改革，法国也始终牢牢把握着电力行业的命脉，并可以迅速地针对外部条件的变化做出战略调整，均是因为其始终对法电实现国有控股，并利用多重手段对各电力环节进行监控，以此保障其能源的自主与安全。

能源安全是能源行业健康发展的核心目标，而国有控股是确保能源安全的有力举措。对于涉及我国能源安全、促进能源清洁转型的关键领域和重要环节，我们需要始终保持国有绝对控股，保证可以适时地对其进行调整。

（三）适度放开，提升市场活力

电力行业是自然垄断行业，但并不是全行业都需要垄断。整体来看，法国政府对电力行业的监管和控制程度较高，国有的法国电力公司在多个领域呈现垄断态势。但是即使是自然垄断的企业也要避免产生行政垄断和经济垄断。

电力生产即发电环节是电力行业的非垄断部分，需要引入市场竞争机制。在条件成熟时，电力销售环节也是电力行业的非垄断部分，同样，也需要逐步引入竞争机制。

参考文献：

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