美国近期能源政策及相关主张持续扰动全球市场

国际能源研报（2025年3月）

（来源：中能传媒研究院 作者：杨永明 中能传媒能源安全新战略研究院）

本期核心观点

➤ 近期，美国政府多项能源相关政策及主张引发关注。如美国政府对“电力非洲”倡议发起大规模审查，终止该倡议旗下大部分项目并解雇多数员工，引发美国对外援助合作政策发生巨大转折；美国能源部确认将韩国列入“敏感国家”名单，加大韩国研究人员在美参与核能、人工智能等尖端领域研究的难度，通过“技术脱钩”遏制韩国产业扩张；美国总统特朗普在社交媒体平台Truth Social上宣布，将“立即授权政府利用优质、清洁的煤炭生产能源”，并指责环保势力“绑架”美国能源市场等。此外，特朗普政府多次主张重新控制巴拿马运河这一全球重要贸易水道，公然破坏全球秩序，威胁全球产业链以及供应链稳定。这些政策及主张正在持续扰动全球市场。

➤ 2月26日，欧盟委员会正式发布《清洁工业协议》，计划通过整合政策工具，推动工业创新、能源转型和资源高效利用，为欧洲工业开辟可持续发展的新路径，以确保欧洲在全球竞争中保持领先地位。该协议聚焦能源密集型产业和清洁技术两大领域，主要提出包括降低能源成本、提高清洁产品需求、为清洁转型融资、材料的循环利用和获取、在全球范围内采取行动以及确保获得熟练劳动力等六大核心举措。作为欧盟实现经济脱碳和循环转型的核心战略，此次发布的《清洁工业协议》被视为欧盟对美国《通胀削减法案》和亚洲制造业崛起的直接回应，其本质是在全球范围内争夺绿色经济的话语权。协议能否兑现承诺，最终还取决于欧盟内部执行力与国际博弈的结果。

➤ 3月3日，欧佩克发表声明说，8个欧佩克和非欧佩克产油国决定按既定计划自4月1日起逐步增加石油产量，以回撤2023年宣布的自愿减产措施。8国还表示将根据市场情况灵活调整增产节奏，以维护石油市场稳定。数据显示，受伊拉克、委内瑞拉和阿联酋产量增加的推动，欧佩克原油日产量升至一年多来的最高水平。同日，美国总统特朗普表示，对等关税将于4月2日开始征收，美国对墨西哥和加拿大商品征收25%的关税将于3月4日生效。特朗普表示，对墨西哥和加拿大的关税没有达成共识的空间。国际能源署指出，鉴于美国威胁对贸易伙伴加征关税给宏观经济带来下行风险等影响，决定下调对2025年全球石油需求增长的预期。

➤ 3月13日，俄罗斯总统普京在莫斯科的一次简报会上表示，如果美国和俄罗斯在能源领域达成合作，那么可以确保欧洲的天然气管道供应。普京发表讲话后，欧洲基准天然气期货价格下跌4.5%，抹去了早些时候的涨幅。目前市场正密切关注局势发展，同时猜测俄乌冲突的结束可能会使俄罗斯天然气重新流向欧洲。从近期局势变化分析来看，特朗普上任后，俄乌关系有望缓和，但也有分析认为，俄罗斯天然气重返欧洲可能性有限。今年市场大概率会维持当前供需偏紧格局。市场供应紧张意味着，即便相对较小的变化也会引发价格响应，这种状况将持续到2025年底至2026年初新供应项目上马才有可能发生变化。

✦ 美国近期能源政策及相关主张持续扰动全球市场

美国政府决定终止“电力非洲”倡议。据彭博社报道，2月26日，知情人士透露，美国特朗普政府决定叫停增加非洲电力供应的倡议。几乎所有“非洲电力”（Power Africa）项目都已被列入终止名单，大多数员工已被解雇。美国国务院发言人表示，每个项目都在接受审查，符合美国国家利益的项目将继续进行，不符合的项目将终止。21世纪以来，美国历届政府提出了多项对外援助合作计划，构成美非外交关系的核心。非洲约30%的外部援助来自美国。过去十年，美国国务院和美国国际开发署年均对撒哈拉以南非洲援助超80亿美元，覆盖教育、卫生、基建等多个领域。其中，“电力非洲”倡议于2013年由时任美国总统奥巴马发起，旨在通过拉动美企投资非洲电力基建，助力非洲改善电力供应短缺的难题，曾由美国国际开发署管理。自启动以来，该倡议虽落实缓慢，但在过去十余年间共获得300亿美元融资，其中超10亿美元来自美国，这些资金支持非洲地区包括地热、水电、风电和太阳能在内的可再生能源发电和输电项目建设，显著扩大撒哈拉以南非洲地区电力接入。据统计，该倡议推动150多个电力项目落地，为非洲增加超1.5万兆瓦发电能力，覆盖非洲40余国的2.16亿人口。而如今，特朗普对该倡议发起大规模审查，终止该倡议旗下大部分项目并解雇多数员工，仅保留少部分项目。特朗普新政引发美国对外援助合作政策发生巨大转折，同步推高非洲的发展与安全困境。非洲SBM咨询公司称，取消“电力非洲”倡议将致非洲基建项目丧失政府担保，或引发私人资本撤离。

美国政府多次主张重新控制巴拿马运河。据法新社报道，美国全国广播公司新闻台3月13日援引两名美国官员的话报道，美国白宫已指示美国军方制订在巴拿马驻军的方案，以实现美国总统特朗普“收回”巴拿马运河的目标。美国国防部一份名为“临时国防战略指导”的备忘录显示，美国政府已正式要求国防部官员提供可靠的军事选项，以确保美国能不受限制地进入巴拿马运河，进而确保美国军事和商业的公平。这份备忘录与特朗普此前宣布的政府优先事项保持一致，内容包括在美国边境使用军事资产、加强美国在西半球的存在等内容。特朗普此前在国会联席会议演讲时表示，为了进一步加强美国安全，特朗普政府将“夺回”巴拿马运河。官员们表示，美国南方司令部正在制定各种可能的计划，是否使用军事力量取决于巴拿马军方同意与美国合作的程度。这些行动和言论引发了国际社会的广泛关注和讨论，特别是在全球贸易方面。巴拿马运河连接太平洋与大西洋，是全球重要贸易水道之一。通过巴拿马运河的海上航线有180条左右，可连接大概170个国家和地区，到达全球约1920个港口。每年平均有1.3万至1.4万艘船只穿越这条重要水道，运河承载了全球约5%的贸易货运。公开信息显示，巴拿马运河每年约有26%的运输业务涉及LPG、LNG等大宗商品。对于美国而言，巴拿马运河是东西海岸之间最快捷的航道，极大降低了海运成本；对于中国、日本、韩国等亚洲经济体而言，该运河是通往美东和欧洲市场的重要通道。分析认为，美国有关巴拿马运河的一系列主张影响恶劣。首先，美国不断对巴拿马政府施压、威胁要“收回”巴拿马运河，这是在破坏全球秩序；其次，美国的潜在行动可能影响拉美的稳定和发展；最后，巴拿马运河涉及全球产业链以及供应链问题，如果美国控制该运河，对一些国家征收更高通航费用，明显会阻碍全球互联互通。

美国能源部确认将韩国列入“敏感国家”名单。3月14日，美国能源部正式确认，美国政府于2025年1月初将韩国列入“敏感国家及其他指定国家名单（Sensitive and Other Designated Countries List）”的最低级别范围内，名单生效日期为4月15日。这是韩国首次被美国政府列为“敏感国家”。美国能源部指出，这份名单涵盖范围广，列入名单不代表与美国是敌对关系，被列入指定国家的对象也包含许多与美国在能源、科学、技术、反恐、核不扩散等各种议题上合作的国家，也不会因此禁止双边互相访问及合作，只是须经事前内部检讨。但美国能源部并未说明将韩国纳入这份名单的原因。据了解，来自“敏感国家”的研究人员如果要在美国能源部相关设施或研究机构工作，以及参与相关研究时，必须经过更严格的认证程序。美国能源部旗下17个国立研究所之一的“杰斐逊实验室”官网已把韩国和朝鲜列入“敏感国家”的名单。尽管美方强调此举不代表“敌对关系”，但分析认为，此举可能加剧美韩能源技术摩擦，标志着韩美技术合作进入“精准管控”新阶段。美国将韩国列为“敏感国家”的直接诱因，与其在尖端技术领域的战略焦虑密切相关。近年来，韩国在半导体、氢能等领域的技术突破对美国构成潜在挑战。此次限制措施可视为美国通过“技术脱钩”遏制韩国产业扩张的举措。在4月15日这份“敏感国家”名单正式生效后，韩国的研究人员在美国国家研究机构和大学参与核能、人工智能、量子技术等尖端领域研究的难度将会加大，例如申请签证和设备使用许可的周期可能延长3到6个月。美国将韩国列为“敏感国家”，本质上是技术竞争与地缘博弈的产物，暴露了“技术民族主义”的蔓延趋势。从对华为的芯片禁令到限制韩国AI合作，美国正试图通过“小院高墙”策略维护技术霸权。然而，这种单边主义做法可能适得其反，未来或将有更多的国家争取技术自主，寻求技术联盟。

特朗普政府撤销拜登政府煤炭限制政策。3月17日，美国总统特朗普在社交媒体平台Truth Social上高调宣布，将“立即授权政府利用优质、清洁的煤炭生产能源”，并指责环保势力“绑架”美国能源市场，称其他国家（如中国）通过扩张煤电“获得经济优势”。在此前一周，美国环境保护署刚刚启动对拜登政府一项限制煤炭排放政策的审查，启动审查后的第二天，蒙大拿州最大的煤矿就宣布获得了扩建授权。据了解，特朗普重启煤炭生产的政策措施与行动包含以下几点：一是动用紧急权力阻止煤电厂关闭。美国内政部长道格·伯古姆（Doug Burgum）和能源部长克里斯·赖特（Chris Wright）透露，政府正计划通过紧急状态声明，延长现有煤电厂寿命，并加速新项目审批。例如，蒙大拿州科斯特普（Colstrip）电厂和斯普林溪煤矿（Spring Creek Mine）已获重启支持，相关污染监管规则亦被放松。二是审查与逆转环保法规。美国环境保护署于3月12日宣布，将重新评估拜登政府2024年推出的《汞与空气毒物标准》（MATS），该规则旨在限制燃煤电厂的重金属排放。次日，内政部批准扩大蒙大拿州最大煤矿的开采规模。三是支持“清洁煤技术”与能源安全。特朗普政府宣称，重启煤电是为满足人工智能等高耗能产业的电力需求，并强调“能源独立”和“经济竞争力”。能源部长赖特在剑桥能源周表示，美国需通过化石能源扩张降低能源成本，同时为“星际之门”（Stargate）等AI基建项目提供支持。这些行动被视为特朗普上任后能源政策的核心举措之一。此前，特朗普于1月20日签署行政令，宣布国家进入“能源紧急状态”，旨在为传统能源开发扫清障碍。据悉，当前美国煤电占比已从2000年的50%降至16%，且度电成本（5.8美分/千瓦时）高于天然气（3.7美分/千瓦时）和风光发电（3～4美分/千瓦时）。不过，煤炭行业直接关系美国西弗吉尼亚、怀俄明等传统能源州的4万就业岗位，重启煤电被视为特朗普巩固能源安全的关键策略。

✦欧盟推出《清洁工业协议》引起广泛关注

2月26日，欧盟委员会正式发布《清洁工业协议》（Clean Industrial Deal），计划通过整合政策工具，推动工业创新、能源转型和资源高效利用，为欧洲工业开辟可持续发展的新路径，以确保欧洲在全球竞争中保持领先地位。该协议聚焦能源密集型产业和清洁技术两大领域，二者被视为实现欧盟2040年温室气体净减排90%及2050年气候中和目标的关键。协议提出的六大核心举措包括：降低能源成本以降低工业、企业和家庭的能源费用，并推动低碳经济转型；增加清洁产品需求，《工业脱碳加速器法案》将通过在公共和私人采购中引入可持续性、弹性和欧洲制造标准，增加对欧盟制造清洁产品的需求；为清洁转型提供资金，短期内将筹集超过1000亿欧元，支持欧盟的清洁制造业；加强材料的循环性和获取渠道，到2026年，通过《循环经济法案》加速循环转型，确保稀缺材料得到有效使用和再利用，减少全球依赖，到2030年实现24%的材料循环利用；在全球范围内采取行动，将尽快启动首个清洁贸易和投资伙伴关系，使供应链多样化并达成互利协议；确保获得相应技能的劳动力，将建立一个技能联盟，借助来自Erasmus+高达9000万欧元的资金，培训劳动力技能并创造高质量就业机会。除了六大核心举措外，《清洁工业协议》的实施还需要各个产业部门的配合，以推动整个工业体系朝着更清洁、更具竞争力的方向发展。为此《清洁工业协议》还公布了预计将于2025年推出的多个行业专项计划。

同日，欧盟委员会宣布《可负担能源行动计划》，作为上述《清洁工业协议》的关键组成部分，旨在降低能源成本、完善能源联盟、吸引投资以及增强应对潜在能源危机的能力。计划提出降低能源价格和保持欧盟行业竞争力的八种方法，包括降低终端用户电费、降低电力供应成本、确保天然气批发价格公平竞争、促进对能效的投资以及进一步整合欧盟能源市场等。行动计划详细展示了欧盟在2025年、2030年和2040年三个不同阶段的节约目标，分别为450亿欧元、1300亿欧元和2600亿欧元。

工业部门转型是绿色低碳转型的重点，欧盟在加速气候中和的进程中，十分关注提升工业竞争力，工业低碳转型也一直是其气候政策的重中之重。2019年12月，《欧洲绿色协议》（The European Green Deal）明确提出到2030年温室气体净排放要在1990年水平上减少至少55%，并提出要推动工业向清洁循环经济转型。随后，欧盟在2023年2月发布《欧盟绿色协议工业计划》（The Green Deal Industrial Plan），以指导欧盟工业领域转型。2023年3月，欧盟发布《净零工业法案》（Net-Zero Industry Act）和《关键原材料法案》（Critical Raw Materials Act），提出欧盟到2030年，净零技术的制造能力至少达到部署需求的40%；战略原材料需求量10%来自本地开采，40%来自本地加工，材料回收能力达到15%等具体指标。作为欧盟实现经济脱碳和循环转型的核心战略，此次发布的《清洁工业协议》旨在加速脱碳、提升工业竞争力，并增强欧洲发展的韧性，被视为欧盟对美国《通胀削减法案》（IRA）和亚洲制造业崛起的直接回应，其本质是在全球范围内争夺绿色经济的话语权。欧盟内部市场委员布雷顿指出：“我们必须在全球清洁技术竞赛中保持领先，避免产业外流。”

近年来，欧盟在绿色低碳转型方面取得了显著进展，但仍面临来自于外部和内部的多重压力。从外部环境来看，当前地缘政治紧张局势加剧，能源价格持续高涨，导致欧盟能源供应面临严重不确定性，对欧盟能源密集型产业造成了直接冲击，导致产能下降和生产成本大幅上升。受能源危机和全球经济增长放缓的双重影响，2024年欧盟经济增速仅为1.0%，显著低于全球经济平均增长率。而在欧盟内部，企业技术竞争力也出现下滑趋势，全球百强企业中欧洲企业数量锐减。地缘政治风险加剧、经济增速放缓、技术竞争力不足，共同削弱了欧盟的工业竞争力和经济韧性，使其在全球经济格局中面临严峻挑战。2024年欧盟完成机构换 届后，脱碳、创新、安全被列为三大政策支柱。2025年1月，欧盟委员会发布的《竞争力指南》再次强调了这一方向。意大利前总理、前欧洲央行行长德拉吉领衔撰写的《欧盟竞争力报告》指出，脱碳是欧盟应对能源成本和能源安全挑战的根本之道，并提出通过市场机制改革、创新与投资、贸易和产业政策结合等一揽子政策路径，解决发展中的堵点和难点。

《清洁工业协议》通过强化本土制造、设置贸易壁垒，试图在开放市场与保护主义间寻求平衡。协议推出后，欧盟能源密集型产业、清洁技术企业、中小企业将从中受益，具体来看，钢铁、水泥、化工等高耗能行业将获得针对性支持，包括加速审批流程、税收减免及脱碳补贴；风能、氢能、电池制造等领域将受益于公共采购倾斜和研发资金注入；中小企业通过PPA试点和EIB的电网制造支持计划（至少15亿欧元），降低绿色转型成本。若《清洁工业协议》成功实施，预计到2030年，欧盟可再生能源年装机量达100吉瓦，电力化率提升至32%；清洁技术关键部件本土化率提高至40%；创造50万个循环经济相关岗位。但同时，协议的实施也存在争议。如协议计划在短期内调动1000亿欧元资金，以支持本土的清洁制造业，而事实上千亿欧元能否精准流向关键领域，这其中各成员国利益协调不可避免会成为难点。另外，协议提到的推出清洁贸易与投资伙伴关系（CTIPs）、简化并扩展碳边境调节机制（CBAM）等内容，可能引发贸易摩擦，尤其是与新兴经济体之间。总的来说，《清洁工业协议》的推出，标志着全球绿色工业竞争进入新阶段。其能否兑现承诺，最终还取决于欧盟内部执行力与国际博弈的结果。