政策解读丨凝聚共识、规范运营 推动虚拟电厂高质量发展

近年来，我国风光新能源高速增长，在促进经济社会绿色低碳转型、保障国家能源安全等方面发挥了积极作用。与此同时，电力系统安全稳定运行压力不断加大，虚拟电厂作为聚合需求侧资源参与电网调节和市场交易，促进供需协同的新型经营主体，受到社会各界高度关注。《国家发展改革委 国家能源局关于加快推进虚拟电厂发展的指导意见》（发改能源〔2025〕357号，以下简称《意见》）出台立意深远、正当其时，将推动虚拟电厂高质量发展，为新型电力系统建设贡献重要力量。

一、充分了解《意见》出台的背景

（一）虚拟电厂近年成为能源转型变革焦点，各方主体围绕顶层设计、市场模式、应用落地方面加快探索

政策方面，国家层面近一年来出台的电力需求侧管理、电力市场、配电网发展、新型主体发展等相关政策中均有条款提及虚拟电厂，涵盖其发展方向、功能作用、参与市场方式等多个方面；山西、宁夏、上海、广东等省（区、市）根据本省虚拟电厂发展阶段和地方特色，出台了专项发展规划、管理办法，系统性推进发展。市场方面，《电力市场注册基本规则》将虚拟电厂单列为一种新型经营主体，山西、广东发布了虚拟电厂参与市场交易的细则，已基本明晰参与辅助服务市场、现货市场、政策性需求响应三种收益模式。实践方面，发电集团、电网企业、民营企业均在加速探索，国网冀北电力有限公司虚拟电厂通过调用大量蓄热型电锅炉错峰启动，为夜间大发的风电腾出消纳空间。

（二）虚拟电厂在蓬勃发展的同时，也到了需要规范引领、系统推进的关键时刻

经过近几年的快速发展，虚拟电厂初具规模。在取得积极成效的同时，虚拟电厂的发展也面临一些瓶颈制约：一是概念内涵尚未形成权威统一认识，暂无全局性、系统性的顶层设计。二是技术标准和建设运行管理机制不健全，尚无法满足产业规范化规模化发展需求。三是参与市场机制不健全，运营商获利空间有限，产业健康发展延续性不强。四是虚拟电厂运营商缺乏支撑业务常态化高效运营的技术和商业模式创新布局。因此，亟需通过国家级政策文件进行全局性的指导引领。

二、深刻认识《意见》出台的重要意义

在这一背景下，《意见》作为我国第一份针对虚拟电厂的国家级专项政策，将为系统推进虚拟电厂规范化、规模化、市场化、常态化发展提供重要指导，为助力全国统一电力市场构建、新型电力系统建设和能源电力清洁低碳转型提供重要支撑。

一是《意见》奠定了坚实的制度基础，将为虚拟电厂发展提供根本遵循和系统指引。从发达国家经验看，政策法规先行是产业规范长远健康发展的关键，《意见》通过量化目标牵引技术创新与产业协同，通过定义厘清相似概念的功能边界，通过运行管理规范打通资源聚合和参与系统运行的堵点，通过市场机制建设畅通虚拟电厂参与交易通道，形成了闭环政策体系，奠定虚拟电厂高质量发展的制度基础。

二是《意见》明确了虚拟电厂参与市场机制基本建设原则，将为全国统一电力市场发展提供新助力。《意见》给出了虚拟电厂参与电能量、辅助服务、需求响应交易机制设计的实施要点，为后续各省发布规则细则提供具体指引。将有助于发挥虚拟电厂的桥梁作用，带动需求侧海量主体参与电力交易，增强交易主体多元性、创新交易品种、增加交易频次，激发市场活力。

三是《意见》明确了虚拟电厂参与电力系统运行机制要点，将为电力保供和新能源消纳贡献规模化调节潜力。《意见》就虚拟电厂的接入调用等运行管理关键问题，结合场景给出了差异化的技术路径，明确了各管理主体的职责分工，并从涉网安全、自身安全两个维度明确了关键要点，为电力系统安全稳定运行提供助力。

四是《意见》倡导多元主体共同参与虚拟电厂建设运营，将带动产业链上下游发展，构建繁荣产业生态。《意见》提出，落实“两新”（大规模设备更新和消费品以旧换新）政策，支持虚拟电厂发展，鼓励能源企业、能源产业链上下游企业参与，特别是大力支持民营企业参与虚拟电厂的开发运营，将有力推动虚拟电厂从试点示范转向商业化运营，为产业链上下游企业带来广阔的商业机遇，促进产业生态繁荣发展。

三、准确把握《意见》提出的关键要点

（一）坚持规范发展：规范虚拟电厂定义，推动构建标准规范体系

一是在快速发展进程中，各方主体对虚拟电厂概念定义认识的颗粒度不齐、差异较大，不利于后续规则机制设计一贯性。《意见》规范了虚拟电厂定义，强调其是一种基于电力系统架构的电力运行组织模式，不是微电网、常规电厂、源网荷储这类实体，有利于社会各界形成统一共识，夯实规范发展基础。

二是虚拟电厂处于发展初期，标准规范体系仍不健全，部分关键环节仍有缺陷，亟需推动行业标准化，提升发展效率、提高管理水平、增强创新动力。《意见》推动加快虚拟电厂标准建设，点出了聚合响应、并网调控、安全防护等五大方向，并结合实际需求提出了在标准未覆盖领域通过技术指引等政策性文件进行先行规范。

（二）健全管理机制：提升建设运行全环节管理水平，加强安全运行管理

一是虚拟电厂建设运行包含项目建设、接入管理、系统调试、能力检测、上线运行等流程，亟需明确管理规范，更好服务虚拟电厂建成投运。《意见》提出了各省能源主管部门要统一制定本省的虚拟电厂建设运行管理规范，给出各环节明确流程，并明确了虚拟电厂参与不同类型市场应分类接入调度系统、负荷系统，将有效提升项目建设投运效率、规范接入调用机制。

二是虚拟电厂的安全直接关系电力系统的整体运行安全，事关重大，此外还应保障其内部各聚合资源的安全。《意见》针对性提出加强虚拟电厂自身安全管理，将虚拟电厂及各分散资源的安全责任在相关协议中落于纸面。值得注意的是，强调了在电网发生紧急情况时，虚拟电厂聚合资源应按要求执行调节指令，为构建各方责权利均衡的电力系统安全运行保障机制指明了方向。

（三）促进参与市场：明确虚拟电厂的准入条件，健全参与各类市场机制设计

一是虚拟电厂作为新型市场经营主体有其业态的特殊性，如聚合容量、持续响应时间等准入条件均需要明确规范。《意见》要求要以《电力市场注册基本规则》为纲，由各省明确规则细则，并提到在市场初期结合实际情况适度放宽准入，这将鼓励更多的虚拟电厂运营商进入市场，为丰富电力市场交易活跃度贡献积极力量。

二是从国内外实践情况来看，虚拟电厂能够参与的市场交易类型丰富，包括中长期及现货电能量交易、辅助服务交易以及需求响应交易，需要相应的细则尽快推动虚拟电厂大量入市。《意见》提出适度拉大现货市场限价区间，针对虚拟电厂特点完善辅助服务交易品种和技术要求，建立匹配虚拟电厂发展阶段的考核机制，指导虚拟电厂运营商聚焦挖掘调节能力，以获得更丰厚的收益。

（四）鼓励创新探索：加强关键技术研发应用，丰富商业模式增加收益渠道

一是虚拟电厂是涉及能源技术与数字化技术融合创新的价值高地，对于运营商来说需要增强复杂市场环境交易决策、多类型资源优化协调控制等关键技术的研发应用以提升自身盈利水平，对于电网企业来说也需要增强资源可信调节能力感知、多类型资源安全稳定运行技术来确保虚拟电厂调节作用可靠发挥。《意见》明确提出加强智慧调控、交易辅助决策、安全稳定运行等关键技术研发应用，以提升虚拟电厂调节性能和运行控制水平，对于虚拟电厂技术发展方向具有较强指导性。

二是从国内外实践情况来看，虚拟电厂运营商不局限于出售调节能力，还可以在挖掘聚合资源调节能力的过程中去加深对用户用能特性的了解，从而为其提供一揽子能源服务，拓展多元化的业务布局。《意见》指明虚拟电厂商业模式的拓展要立足核心功能，即增强电力保供能力、促进新能源消纳、完善电力市场体系，可以在节能服务、碳交易等综合能源服务方面拓宽收益渠道。

虚拟电厂发展已初具规模，但仍存在一些制约瓶颈。《意见》的出台明确了虚拟电厂的定义特征，构建起涵盖运行管理、市场机制、技术标准的立体化发展框架，为其发展提供了政策依据。展望未来，虚拟电厂将在助力电力安全保供、促进新能源消纳、培育新质生产力方面持续发挥重要作用。（国网能源研究院有限公司单葆国 吴潇雨 黄碧斌 曹雨晨 孔维政）