电力“双碳”五年答卷 | 电力行业的进阶与重塑

“双碳”目标的提出，掀起了一场深刻的社会系统性变革。它不仅重塑了经济发展的底层逻辑，也为全球绿色工业革命开辟了新赛道，催生出规模巨大的绿色低碳市场。在这一进程中，电力行业扮演着双重角色：不仅以自身转型、自我革命践行着绿色低碳理念，更以稳定清洁的电力供应，铸就全社会绿色转型的能源基石。

对于中国电力行业而言，清洁转型由来已久。2006年《可再生能源法》的实施驱动我国电力行业加快实行清洁替代，新能源装机规模持续扩张；传统发电机组于“十三五”时期开启大规模超低排放和节能改造，清洁转型逐渐成为全行业发展的主线与重心。但彼时目标侧重于污染控制，新能源也只是电力版图中的“新生儿”，碳减排尚未成为核心约束。

而“双碳”目标的提出，为电力行业这一传统碳排放大户划定了清晰而紧迫的转型“时间表”，减排降碳成为刚性要求。五年来，中国电力行业以前所未有的投入强度和改革深度，展开了全行业规模宏大且影响深远的低碳行动。

电力行业的五年“双碳”路走得有起有伏。经历过疫情危机、保供承压的波折与阵痛，也收获了绿电降本、技术迭代的突破与惊喜。传统煤电在争议中逐渐明确定位，新能源“上桌”后亦认识到担当大任绝非易事。五年来，电力行业在波折中认清边界，在反思中凝聚共识，在重构中孕育新生，在多重约束中寻找平衡，学会与不确定性共处，以沉淀之力、务实之功，坚定不移推进这项世纪工程。

01

回望来路：有坎坷亦有硕果

我国“双碳”之路在起步之初，遭遇了全球近百年来最严重的公共卫生危机——新冠肺炎疫情，各国生产生活秩序受到不同程度的冲击，全球能源系统安全韧性受到考验。在我国，由疫情引发的项目延迟、供应链停滞、投资风险以及国际合作受阻等不利影响，给“双碳”进程带来了短期干扰和挑战。

当世纪工程遭遇世纪疫情，一些行动难免乱了阵脚。在“双碳”战略落地初期，我国曾出现“运动式减碳”现象。一些地方、行业、企业“抢头彩”心切，提出的目标超越发展阶段，出现对煤电项目“一刀切”的抽贷断贷；或为应对疫情带来的经济压力，刺激经济复苏，短期内上马高能耗项目，造成碳排放的反弹风险。在“运动式减碳”风波中，“过度”与“不及”的现象同时存在。

中国电力企业联合会专家委员会副主任委员、国家气候变化专家委员会委员王志轩指出，出现“运动式减碳”的主要原因在于对“双碳”目标的系统性、复杂性、长期性认识不到位，部分地方未能充分理解实现“双碳”目标是一项全局性工作，将其视为可短期突击完成的任务，急于求成，或错误地将2030年“碳达峰”理解为在此之前还可以“攀高峰”，盲目上马“两高”项目，导致碳排放速度加快，给后续碳中和带来更大压力。

几乎与疫情爆发同时，在“十三五”末，电力供应危机悄然酝酿，并于2020年在湖南、江西等地局部爆发。2021年第三季度，电力保供进入最严峻的阶段，全国超过20个省份执行了有序用电，引发了社会各界的广泛关注和担忧。

面对严峻的形势，国家迅速出台一系列保供稳价的政策措施。2021年10月，国家发改委等部门出台煤电油气运保供稳价8项措施，并发布《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》，一方面管控煤价，另一方面疏导电价，增加煤炭产能和供应，推动煤电企业“应发尽发”，广大电力企业全力保供，2021年四季度至年底，大范围的限电危机逐渐缓解平息。

“十四五”开局面临的电力供应紧张与“运动式减碳”几乎同步发生，显示出电力行业低碳转型的复杂性。厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强表示，2021年的电力供应危机是多方面因素导致的，与“运动式减碳”存在一定关联，但“运动式减碳”并非唯一原因。部分地区为完成短期能耗目标而采取“一刀切”限电，直接削弱了电力供应能力；同时，煤炭开发利用受限，煤价飙升，煤电顶牛，新能源稳定性不足、有效容量低等问题叠加，最终导致系统性硬缺电，暴露了转型减碳初期缺乏系统规划的弊病。

面对“十四五”开局的一系列挑战，中央及时发声纠偏。2021年7月30日，中共中央政治局召开会议指出，要统筹有序做好碳达峰、碳中和工作，尽快出台2030年前碳达峰行动方案，坚持全国一盘棋，纠正“运动式减碳”，先立后破，坚决遏制“两高”项目盲目发展，对种种乱象踩下刹车；2022年1月24日，中共中央政治局就努力实现碳达峰碳中和目标进行第三十六次集体学习。习近平总书记强调，要把系统观念贯穿“双碳”工作全过程，注重处理好发展和减排、整体和局部、长远目标和短期目标、政府和市场这四对关系，为电力行业推进“双碳”工作提供了重要遵循。

“双碳”目标作为重塑经济社会发展格局的系统性工程，必须坚持全国一盘棋的系统谋划，以科学合理的顶层设计先行引领。2021年9月，中共中央、国务院下发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，10月，国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》。这两份纲领性文件的发布，共同构成了“1+N”政策体系中的“1”，明确了碳达峰碳中和的顶层设计、主要目标和重大原则；各部门各地方随之出台了大量配套实施方案和保障政策，涵盖了能源、工业、交通、建筑等关键领域，形成了全球最系统完备的碳减排顶层设计和政策体系。

在国家战略的引领下，我国低碳产业迎来了前所未有的发展机遇：新能源跃升发展，开发建设成本大幅下降，电动载人汽车、锂电池和太阳能电池“新三样”成为我国外贸出口的全新名片，重大水电与核电项目有序推进，化石能源清洁高效利用加快推进，新型储能百花齐放，氢能新赛道蓄势待发……坚实的产业基础支撑我国能源结构迎来历史性转折——截至2025年上半年，风光发电装机达到16.7亿千瓦，构建起全球最大、发展最快的可再生能源体系，“十四五”期间，我国可再生能源发电装机占比由40%提升至60%左右，风电光伏年新增装机先后突破1亿、2亿、3亿千瓦关口，实现台阶式跃升发展，发展速度和力度前所未有。

能源生产端“向绿图强”，消费端也“绿意更浓”。8月26日，在国务院新闻办公室举行“高质量完成‘十四五’规划”系列主题新闻发布会上，国家发展改革委党组成员、国家能源局局长王宏志介绍道：“在全社会用电量中，每3度电就有1度绿电。全国能源消费中，非化石能源占比每年增加1个百分点，预计将超额完成‘十四五’确定的20%目标，煤炭占比每年减少1个百分点，这‘一增一减’大大提升了经济发展的‘含绿量’；我国出口的风电光伏产品，‘十四五’期间累计为其他国家减少碳排放约41亿吨，为全球低碳转型作出了重大贡献。”

02

系统承压：在“破立”之间寻求平衡

新能源实现历史性跨越发展，提前6年完成国际承诺，为我国实现“双碳”目标打下了坚实的基础。但对于电力系统而言，“破”与“立”的平衡仍在摸索。

2021年3月15日，中央财经委员会第九次会议提出构建新型电力系统；2023年，中央深改委第二次会议审议通过《关于深化电力体制改革加快构建新型电力系统的指导意见》，指出“要深化电力体制改革”，进一步提出新型电力系统“清洁低碳、安全充裕、经济高效、供需协同、灵活智能”的五大特征，为构建新型电力系统擘画了清晰的发展蓝图。

当前，电力系统正面临着有电100多年来技术上最重大的变化，电力保供、系统运行、新能源消纳等均面临重大挑战。

“十四五”期间，传统水电大省缺电现象引发高度关注。2022年夏，川渝地区60年一遇的极端高温与干旱让电力负荷“冲高”，让水电发电能力“腰斩”，引发电力供应紧张，工商业大面积限电停产让电于民；云南自“十四五”以来发生了多轮不同规模的“停电限产”，对当地工业生产造成较大影响。尽管两地缺电的原因不尽相同，但高比例可再生能源电力供应“看天吃饭”的不确定性已经给业内敲响了警钟，电力系统容量充裕度受到挑战。

新能源出力特性与用电需求存在季节性和日内的错配。从季节变化来看，我国用电负荷呈现夏季和冬季的“双高”特点，但新能源出力大发在春季和秋季。从日内波动来看，新能源的日内波动与负荷高峰形成反差，如光伏发电出力高峰在午间，但早晚用电高峰时段却几乎无法发电，夜间则出力为零。而一旦遭遇极端高温干旱、极热、极寒、极端低温雨雪冰冻等多种气象灾害叠加，将对新型电力系统下多电源品种同时造成不利影响，需要传统煤电发挥更大的保供兜底作用。“随着新能源大规模开发，在系统中占比越来越大，我国自‘十三五’以来，电力系统每年新增的有效容量逐年低于每一年最大负荷的增长，现在系统中的容量潜力基本上消耗殆尽了，在‘十五五’期间必须要解决这个问题。”8月8日，在“2025电力低碳转型年会”上，国家电网有限公司副总工程师兼国网能源研究院有限公司董事欧阳昌裕指出。

面对新形势与新挑战，政策机制及时作出了调整。2023年11月，国家发展改革委、国家能源局出台《关于建立煤电容量电价机制的通知》（发改价格〔2023〕1501号），该文件着眼于电力系统有效容量的长期充裕性，从煤电起步，将煤电单一制电价调整为两部制电价，推动煤电转变经营发展模式，充分发挥煤电支撑调节作用，从而更好保障电力安全稳定供应。当前，煤电容量电价实施超过一年半，初步实现了煤电机组按不同功能获得收益的效果，提升了煤电机组确保生产能力可用的主动性，促进了煤电机组的技术改造，有助于煤电企业利润修复、缓解经营压力，为后续我国发电侧容量机制的全面建立作出了有益的探索。

随着电力系统逐步向“高比例可再生能源”和“高比例电力电子设备”的“双高”方向发展，系统特性发生大幅变化，转动惯量、调频能力、电压支撑能力等交流同步电网安全稳定的物质基础有削弱的趋势，对系统安全稳定运行构成了新的挑战。此外，新型电力系统等效的峰谷差显著加大，系统快速滑坡的速率更大，需要更大的调节规模和调节速率支撑系统安全。新能源渗透率的提升，加大了新能源电力的消纳压力，维持高利用率将导致系统消纳成本大幅提升，全国光伏发电利用率连续两年下降，风电利用率自2023年开始下降。

种种风险挑战显示出，现阶段，新能源还难以实现对传统电源的安全可靠大规模替代。为保障新能源高质量发展，政策组合拳接续发力。2024年6月4日，国家能源局发布《关于做好新能源消纳工作 保障新能源高质量发展的通知》，调整过去95%的消纳要求，指出新能源利用率原则上不低于90%。消纳“红线”放开，一方面为电力系统运行提供必要的弹性空间，另一方面可以“电量”换“装机”，促进新能源装机合理增长。

2025年2月，国家发展改革委、国家能源局发布《关于深化新能源上网电价市场化改革 促进新能源高质量发展的通知》（发改价格〔2025〕136号），推动新能源上网电量全面进入电力市场、通过市场交易形成价格。

136号文的出台，改变了过去新能源上网电价固定价格的做法，力求合理反映市场供求，推动新能源公平承担电力系统调节责任，更好发挥市场机制作用。对于新能源而言，“躺赢”的时代已经一去不复返，新能源正式走出“温室”，在市场和价格机制的引导下，审慎决策、合理布局、提升效率、精细运营。

新能源走上“长大成人”之路，传统煤电则迎来“老树发新芽”。当前，煤电作为电力系统“压舱石”“稳定器”的地位仍然至关重要，但其定位已从过去占据主体性地位的电量电源，逐步转向基础保障性和系统调节性电源。随着新能源并网规模快速提升，新型电力系统建设对于煤电全方位自我挖掘的要求也不断加大。

2024年8月，国家发展改革委、国家能源局、国家数据局联合印发《加快构建新型电力系统行动方案（2024~2027年）》，重点部署9项专项行动，新一代煤电升级行动是其中之一。2025年3月，国家发展改革委、国家能源局印发《新一代煤电升级专项行动实施方案（2025~2027年）》，明确了新一代煤电在深度调峰、负荷变化速率、启停调峰、宽负荷、低排放、智能运行等方面的技术要求，建立健全新一代煤电技术指标体系，为煤电行业升级确立了新坐标，推动煤电“变身”为“能屈能伸、能上能下、能粗能细”的“六边形战士”。

03

用户巨变：重塑能源电力新生态

在用户侧，低碳转型的变革“火种”已然落地生根，“全新势力”正破土发芽：分布式新能源爆发式增长，用户侧储能遍地开花，电动汽车重塑出行格局，虚拟电厂蓄势发力，源网荷储一体化项目持续升温……用户侧“产消一体化”格局加速演变，用户从过去被动用电的角色逐渐转变为具有决策权重的资源统筹者。

华北电力大学国家能源发展战略研究院执行院长王鹏指出，以“用户为中心”的电力时代已悄然到来。“我国电力行业在发展初期是以发电为主的时代，本世纪前20年是以大电网为中心的时代，如今已经走到了‘用户中心时代’，‘用户中心时代’是能源转型发展的内在要求，是安全、低碳、经济多重目标实现的理性选择，是电力工业传统理念的再次跃升。”

用户角色的重塑，与电力系统绿色化、去中心化、源荷互动的变革趋势一脉相承。传统电力发展格局以集中式大电源为供应核心，通过大电网统一送电至用户，发输配用各环节界限清晰、角色分明，用户缺少自主决策和选择空间。随着新能源开发建设成本不断降低，以及新型储能技术加快落地应用，以用户为中心，量身定制一套供电方案具有了现实可行性。当前，新能源富集地装机规模快速增长，如西北电网中新能源已成为第一大电源，但电力送出受限于通道资源不足、源荷建设周期不匹配、送受端电力曲线匹配困难、省间壁垒与利益协调复杂等因素，难以满足新能源快速增长的消纳需求，亟需发展本地消纳能力。“以用户为中心”的创新模式，将更好地助力新能源与用户需求的对接，促进新能源就地就近消纳，为“双碳”目标的推进提供扎实的支撑。

2025年5月，国家发展改革委、国家能源局出台《关于有序推动绿电直连发展有关事项的通知》，探索创新新能源生产和消费融合发展模式，促进新能源就近就地消纳，更好满足企业绿色用能需求；6月，国家发展改革委、工业和信息化部、国家能源局出台《关于开展零碳园区建设的通知》，明确了零碳园区的建设条件、重点任务、保障措施、组织方式等一系列内容。支持有条件的地区率先建立一批零碳园区，为有计划、分步骤推进各类园区低碳化、零碳化改造指明方向。

绿电直连、零碳园区等模式通过“新能源发电+就近直接供电”的路径，让用户能够直接锁定绿电来源，在欧盟碳边境调节机制、《电池与废电池法》等国际规则对产品碳足迹提出更高核算要求的趋势下，以上模式可为我国高耗能企业塑造更过硬的碳竞争力。

自绿电直连文件出台后，各地迅速跟进，项目探索落地。7月26日，全国首个100%绿电直连的零碳产业园在东营开建；8月26日，全国首个绿电聚合直供数据中心试点项目——庆阳“东数西算”产业园区绿电聚合试点开工建设，为庆阳算力高地注入绿色发展的核心动力；近期，全国首个跨省区绿电直连项目——国家电投铝电公司降碳增绿项目获批，项目通过内蒙古新能源与宁夏负荷的匹配，推动两个自治区资源优势互补；在新疆，塔里木油田联合国网新疆电力有限公司以及独山子石化等企业，积极部署绿电直连项目……

“在新的能源生态下，多种形态的源、网、荷、储将实现高度协同，它们通过先进的智能技术实现深度融合，形成有机整体。同时，能源电力行业将与交通、工业、建筑、农业等领域融合发展，促进实现经济社会的全面绿色转型。”王志轩表示。

更加灵活自主的用户形态，也将为新型电力系统建设提供更强大的“弹性支撑”。

相对于源网侧灵活性资源投资成本巨大、建设周期长等现实制约，开发负荷侧灵活性资源，能够以较小代价获取系统所需的调节能力。目前，我国负荷侧灵活资源开发利用程度较低，还有巨大潜能待挖掘。

但负荷侧的资源聚合与调度存在较大难度。用户侧资源如分布式光伏、储能、电动汽车等具有数量庞大、分布广泛、特性各异的特点，传统的集中调度方式难以应对海量、分散的资源。同时，市场机制缺乏足够的经济激励或补偿，难以激发用户持续参与的积极性。

《“十四五”现代能源体系规划》中要求，到2025年，灵活调节电源占比达到24%左右，电力需求侧响应能力达到最大用电负荷的3%～5%。当前这一目标完成得如何？国网能源研究院供需所副所长尤培培告诉记者，多数省份基本实现了目标，但随着新能源大规模发展，系统对响应的要求也相应提高，供需紧张的时段呈现高峰延长延后的趋势，且高峰低谷转换加快，对响应的时序性、持续性、快速性等要求提升，需要进一步加强负荷资源精细化管控，引导负荷资源常态化参与市场调节，在用户用电行为激励性引导措施研究等方面继续攻坚。

电力低碳转型背景下的用户侧巨变，为“双碳”目标的推进注入了“末梢动力”。用户侧广泛而深入地参与电力系统互动之中，将有效提升可再生能源消纳能力，减轻电网平衡压力，增强电力系统的韧性与调节能力，让“双碳”目标从顶层设计的蓝图，转化为每个市场主体可感知、可参与的实践，最终为实现碳达峰、碳中和筑牢最广泛、最坚实的社会基础。

本文刊载于《中国电力企业管理》（上旬）2025年08期，作者系本刊主编。