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党的十八届三中全会将对全面深化改革做出部署,新一轮改革再次激发起社会各界的热情和期待,各领域改革的讨论迅速升温,电力改革也随之再入公共视野。
变革是永恒的,没有变革就没有创新的活力,没有变革就没有时代的发展与进步。中国电力工业,也是在不断变革中发展壮大的,事实上,纵观新中国电力发展,改革从来就没有停顿过,而且中国电力行业的改革一直走在同类行业的前列。深化电力改革,必须实事求是地厘清中国电力的历史和现实,厘清国际同行的优劣得失,多一些冷静负责的分析,少一些浮躁虚华的口号,努力探寻改革应该做什么、可以做什么和怎么去做。
前行中的电力改革
新中国成立之初,电力工业都分散在各地,属于军事管制的范畴。新成立的燃料工业部只直接领导华北地区少数几家电厂和电力公司。1949年至1952年,各地电力工业逐渐划归燃料工业部集中管理,完成了新中国对于电业管理的第一次集中。燃料工业部成立了电业管理总局和东北、华北、华东、中南、西南、西北六个区域电业管理局,形成了垂直垄断、政企合一的电力工业管理体系。
1955年7月,一届全国人大二次会议通过,电力工业部成立,进一步强化电业的集中管控,撤销了六大区域电管局,各省电力工业直接由电力部管理和领导。这也是由电力部直接领导各省、市电力工业的唯一一个时期。随着各省级电业管理机构逐步充实,电力工业形成中央和地方相结合、以中央领导为主的管理体制。
1958年,水利电力部成立,适逢大跃进思潮汹涌之时。水电部将电力全部下放给各省独立的工业体系,水电部只负责两个跨省跨区电网,即京津唐电网和吉林—辽宁电网。这是中国电力管理体制的第一次拆分。3年后,国家发现分省的电力体制存在很多弊端,极大影响了电力工业的统一性和安全性,而且出现了严重的缺电局面,故不得不将电业管理权上收,实行以中央为主体的管理体制,并已形成京津唐、东北、华东、中原和西北五大电网的管理体系。这是第二次电业管理权的集中。
1966年“文化大革命”开始,1967年水电部军管,又一次把电力工业管理权下放给地方政府。
1975年,恢复水利电力部。国务院明确提出要加强电网统一管理,跨省电网必须实行以水利电力部领导为主的体制。水电部上收了东北、北京、华东电业管理局和四川省电力工业局。这是新中国成立后的第三次集中电业管理权。
改革开放以后,电力管理体制进入了改革探索的时期。1979年2月,国务院第二次成立电力工业部,再次强调“电力工业是建立在现代化技术基础上的大生产,必须实行高度的集中统一管理。”在随后的发展中,无论是第二次成立水利电力部,第三次成立电力工业部,还是后来改组成立国家电力公司,中国电力管理体制始终坚持了集中统一管理的原则。
1979年至1997年期间,实施了政资分开、发电市场投资主体多元化改革,在发电市场引入了新的投资主体,结束了发电市场独家经营的局面。电力管理体制仍政企合一、垂直一体化经营。1998年至2002年,实行政企分开,公司化改组的改革,但仍保持垂直一体化经营方式。
2002年实行的电力体制改革,可以说是新中国成立以来最大胆的一次尝试。上世纪90年代,新经济(310358,基金吧)自由主义思潮澎湃,世界范围内掀起电力市场化改革的热潮;加之国内对于改革的期待和呼声一浪高过一浪,电力改革就在这样的形势下启动了。改革效仿了盛极一时的英国模式。原国家电力公司拆分,成立电监会,从而进入厂网分开、政监分离的阶段。国家发改委、国资委、能源局、电监会等部门分别承担相应的政府管理职责。
到2012年年底,全国装机容量已达11.4亿千瓦,仅次于美国,跃居世界第二位,增长了近3倍;220千伏以上变电容量达22.8亿千伏安,增长4.3倍。电力技术发展、科技创新水平有了极大提高。成就的背后,也不能忽视改革带来的问题。电力市场尚未形成,科学的电价形成机制尚未建立,电力立法、政策均未落实,电力规划的管理不到位,发电企业无序竞争,环境污染问题日益突出等等,这些问题表明,电力的改革还需继续。
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