政策环评制度亟待构建

世界银行《政策环评和行业变革—概念模型与操作导则》(2011年)一书认为，大多数发展中国家并未建立起有利于政策环评的体制机制，评价的技术手段也不足，政策环评的不确定性大，有效性不高，因此发展中国家的政策环评，应侧重于制度的建构和完善。

世界银行提出的政策环评主要包括4个部分。一是通过现状分析和利益相关者分析，了解政策范围内主要的资源环境问题，识别出利益相关者，以及各类利益相关者在政策体系中的地位、对政策的态度和影响力、受到政策的影响程度等。二是通过各利益相关者的对话机制，进行广泛的协商和妥协，筛选出需要优先考虑的环境问题及其排序。三是分析现在的体制机制(包括政策、体制、法律、管理和能力等)在处理优先环境问题方面的差距，预测新政策能否弥补这些差距，利益相关者对新政策的反应等的制度和能力分析，以及分析政策环评的结果与政治体制、制度背景、风俗习惯、历史背景、社会结构、分配制度等的适应性的政治经济分析。四是形成政策环评建议，建议不仅应包含政策、体制、法律、管理和能力建设等方面的内容，还应该包含有政策实施后的短期、中期乃至长期的监测指标和目标等，并应将建议反馈给利益相关者。

实施政策环评有哪些难点?

虽然新修订的《环境保护法》已经有了相关的规定，但政策环评在我国的实施还面临着一些困难。

首先，政策环评规定不强力。虽然政策环评的相关规定首次入法，但类似要求却非首次。《国务院关于加强法治政府建设的意见(国发〔2010〕33号)》中要求：“凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。”《国务院办公厅关于印发环境保护部主要职责内设机构和人员编制规定的通知(国办发〔2008〕73号》，也赋予了环境保护部“受国务院委托对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价，对涉及环境保护的法律法规草案提出有关环境影响方面的意见”的职责。但这些规定并未推动政策环评工作的广泛开展，《环境保护法》虽然有更高的法律效力，但政策环评能否充分有效地实施还有待观察。例如，《规划环境影响评价条例》生效后，诸如城市总体规划、林业相关规划等具有重大资源环境影响的规划，都应开展规划环境影响评价，但至今仍有部分规划未能按照相应的深度要求开展。

其次，政策环评对象不清晰。政策环评的对象是政策，但我国的政策体系复杂多样，评价对象并不明确。虽然我国基本理清了法律、行政法规、规章和地方性法规等法律法规体系，以及国民经济和社会发展规划、地方规划和部门规划(以5年规划为主)等规划的两套政策体系，但仍然有众多政策以法规性文件、规范性文件，甚至是通知、会议纪要等红头文件的形式出台，政策的等级和种类复杂多样。此外，各部门、各地区由于权责划分不清等问题，部门或地区间政策不协调的情况比比皆是。在政策体系这一评价对象本身还有待梳理的背景下，政策环评的难度可想而知。

第三，政策环评氛围不浓厚。我国政策主导部门在政策环评方面的阻力大于推动。欧盟的经验表明，政策制定的法律基础、政策目标、目标对象、实施手段、时间安排、成本和收益等内容在政策草案中明晰后，有效的评价才能启动，但我国政策制定部门往往在上述关键点上含糊不清。政策制定部门和环境保护部门之间的权责不清，也催生了“政策环评是环境保护部门争权”的错误感观。此外，由于现阶段政策制定和实施主要还是政策主导部门的自留地，其他部门、社会组织、媒体、专家乃至公众既难以获得信息，更遑论有效的参与和推动。总体来看，我国推动政策环评有效实施的体制机制、制度安排和社会氛围并未形成。

第四，政策环评经验不丰富。由于不确定性大，且可资借鉴的经验缺乏，政策环评的难度较大。仅有少数国家有政策环评的规定和经验，例如联合国欧洲经济社会委员会牵头制定的《战略环评议定书》只是规定：“加入该议定书的国家应该尽力在合适的程度上，对有显著环境影响的政策和立法进行环评。”而我国在政策环评领域仅有一些经验总结和个别案例研究，环境工程评估中心今年开展了城镇化政策环评等的试点研究。总体上来看，政策环评方法和经验的不足，一方面要求我国尽快开展探索和实践并积累经验;另一方面也在事实上给政策环评工作的开展带来了消极影响。

如何推动实施政策环评?

《环境保护法》修订通过，使得政策环评已经听见了楼梯响，但能否下到楼梯落地，还需要积极的探索和实践。

首先，宣传政策环评理念，激励政策主导部门开展政策环评。伴随着我国环境保护形势的严峻和生态文明建设的新要求，环境保护工作受到了社会各界的重视，环境问题也日益与国际问题、社会问题、发展问题等交织在一起，已经是各政策制定部门实质上回避不了的问题。因此，我国应大力宣传政策环评的理念，包括环境保护要纳入到政策的制定和实施、发展和保护密不可分、政策环评的目的是为了制定更好的政策等，努力消除政策制定者的疑虑和误解，特别是认为环评仅仅是手续、是限制、是门槛等方面的误解，激励政策主导部门开展政策环评。

其次，推动政府部门合作，协调政策主导和环保部门的权责。我国政府部门之间的合作交流水平较低，部门分割、权责不清、争权夺利等现象较明显，政出多门、政策之间相互矛盾的现象并不鲜见，因此加强政府各部门的合作交流是开展政策环评的基础。在此过程中，要明确政策制定方的主导权，同时要明确其责任，保证权责统一。而环保部门作为重要的环境关切方，应参与到政策环评乃至政策制定的过程中，不仅发挥智囊作用，还要起到监督作用。当然，仅靠环保部门的参与和推动，力量是有限的，全社会利益相关者的共同参与才是有效的政策环评的保障，而环保部门可以积极推动公众参与的进程。

第三，探索政策环评模式，同步推进政策影响预测评价、政策实施后评价和政策环评的制度建构。3类政策环评模式在政策制定和实施的全过程中各有侧重且互为补充，应同步推进。完全的新政策很少，大多数政策都是通过变革的形式延续发展，因此政策实施后的环境评价既是对政策制定和实施的回顾和反思，又是新政策环境影响预测的基础。而我国作为发展中国家，政策环评的制度体系还不完善，有利于政策环评的氛围尚未形成，因此政策环评的制度构建就更为迫切，特别是要明确政策环评的主体、政策环评与政策制定和实施的关系、评价程序、公众参与等方面的内容。

第四，选择试点政策领域，尽快推动和开展政策环评工作。世界银行的经验表明，政策环评虽然有一般的程序，但却与国情因素密切相关，一国的经验难以简单地套用到另一国。大量和丰富的政策环评经验是有效的政策环评的基础，而我国在这方面薄弱。同时，可持续发展的理念又要求我国转变发展方式，以符合生态文明的要求，这些都要求我国应该尽快开展政策环评试点工作，特别是在工业、农业、交通、城镇化、减贫、能源、海洋等与资源环境密切相关的政策领域。开展政策环评工作，才能逐渐积累经验和案例，逐步构建适合我国的政策环评理论和方法体系，为我国的环境保护和可持续发展提供保障。