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城市建设无序蔓延,空间利用效率不高。2013 年长三角城市群建设用地总规模达到36153 平方公里,国土开发强度达到17.1%,高于日本太平洋沿岸城市群15%的水平,后续建设空间潜力不足。上海开发强度高达36%,远超过法国大巴黎地区的21%、英国大伦敦地区的24%。粗放式、无节制的过度开发,新城新区、开发区和工业园区占地过大,导致基本农田和绿色生态空间减少过快过多,严重影响到区域国土空间的整体结构和利用效率。
生态系统功能退化,环境质量趋于恶化。生态空间被大量蚕食,区域碳收支平衡能力日益下降。湿地破坏严重,外来有害生物威胁加剧,太湖、巢湖等主要湖泊富营养化问题严峻,内陆河湖水质恶化,约半数河流监测断面水质低于III 类标准;近岸海域水质呈下降趋势,海域水体呈中度富营养化状态。区域性灰霾天气日益严重,江浙沪地区全年空气质量达标天数少于250 天。城市生活垃圾和工业固体废弃物急剧增加,土壤复合污染加剧,部分农田土壤多环芳烃或重金属污染严重。
第四节重大机遇
国家“一带一路”和长江经济带战略的实施,为长三角城市群充分发挥区位优势和开放优势,更高层次更高水平参与国际合作和竞争带来了新空间。国家新型城镇化战略实施,提出把城市群作为推进新型城镇化的主体形态,为创新长三角城市群空间管理模式和提升城镇化质量提供了新动力。全面深化改革进入新阶段,市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,为创新长三角城市群发展模式、建立健全一体化发展体制机制注入了新活力。我国发展进入新常态,要求经济增长更多依靠科技进步、劳动者素质提升和管理创新,为长三角更好发挥科教创新优势,推动创新发展、转型升级带来了新契机。生态文明理念和绿色城镇化要求,为推进长三角城市群绿色转型,促进生态环境步入良性循环轨道指明了新路径。
第二章建设具有全球影响力的世界级城市群
深入推进长三角城市群建设,必须坚持世界标准、瞄准国际标杆,充分发挥要素集聚和空间集中效应,补齐短板、消除瓶颈,全面提升国际竞争力和可持续发展能力。
第一节指导思想
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神,按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,着力加强供给侧结构性改革,加快培育新的发展动能,以上海建设全球城市为引领,以共建全球科技创新集群为支撑,以共守生态安全为前提,以健全包容共享的体制机制为保障,构建网络化、开放型、一体化发展格局,持续在制度创新、科技进步、产业升级、城乡统筹、全方位开放、绿色发展等方面走在全国前列,联手打造具有全球影响力的世界级城市群,加快形成国际竞争新优势,更好服务于“一带一路”建设和长江经济带发展战略,充分发挥对全国经济社会发展的重要支撑和引领作用。
第二节基本原则
——统筹规划,合理布局。根据资源环境承载能力、现有基础和发展潜力,优化国土空间开发格局,科学确定城市群边界、最小生态安全距离和空间结构,统筹经济社会发展、人口空间分布、陆海资源利用、生态建设和环境保护、基础设施建设和对内对外开放,形成引领全国在更高层面参与国际合作和竞争的强大引擎。
——分工协作,协同发展。从提升区域整体竞争力出发,发挥各地比较优势,协调处理好上海与其他城市、沿海沿江城市与腹地城市、中心城市与中小城市的关系,明确城市功能定位,强化错位发展,协同推进城乡发展一体化和农业现代化,形成优势互补、各具特色的协同发展格局。
——改革引领,创新驱动。坚持科技创新和制度创新并进,整合科技创新资源,强化科技成果转化,共建技术创新链和区域协同创新体系,率先实现经济转型升级。加快制度创新和先行先试,率先接轨国际经贸规则,率先建立一体化体制机制,当好改革开放排头兵、科学发展先行者。
——生态文明,绿色发展。将绿色城镇化理念全面融入城市群建设,尊重自然格局,依托现有山水脉络等优化城市空间布局形态,构建形成绿色化的生产生活方式和城市建设运营模式,推进生态共保环境共治,加快走出一条经济发展和生态文明建设相辅相成、相得益彰的新路子。
——市场主导,政府引导。遵循城市群演进的客观规律,充分发挥市场配置资源的决定性作用,增强城市群转型升级的内生动力,更好发挥政府在空间开发管制、基础设施布局、公共服务供给、体制机制建设等方面的作用,有效提升城市群发展质量。
第三节战略定位
总体定位。顺应时代潮流,服务国家现代化建设大局,从战略高度优化提升长三角城市群,打造改革新高地、争当开放新尖兵、带头发展新经济、构筑生态环境新支撑、创造联动发展新模式,建设面向全球、辐射亚太、引领全国的世界级城市群。
围绕总体定位,加快在以下发展定位上实现突破:
——最具经济活力的资源配置中心。围绕上海国际经济、金融、贸易、航运中心建设以及中国(上海)自由贸易试验区建设,加快制度创新和先行先试,成为资源配置效率高、辐射带动能力强、国际化市场化法制化制度体系完善的资源配置中心。
——具有全球影响力的科技创新高地。瞄准世界科技前沿领域和顶级水平,建立健全符合科技进步规律的体制机制和政策法规,最大程度激发创新主体、创业人才的动力、活力和能力,成为全球创新网络的重要枢纽,以及国际性重大科学发展、原创技术发明和高新科技产业培育的重要策源地。
——全球重要的现代服务业和先进制造业中心。加快推进产业跨界融合,重点发展高附加值产业、高增值环节和总部经济,加快培育以技术、品牌、质量、服务为核心的竞争新优势,打造若干规模和水平居国际前列的先进制造产业集群,形成服务经济主导、智能制造支撑的现代产业体系。
——亚太地区重要国际门户。服务国家“一带一路”战略,提高开放型经济发展水平,打造在亚太乃至全球有重要影响力的国际金融服务体系、国际商务服务体系、国际物流网络体系,在更高层次参与国际合作和竞争。
——全国新一轮改革开放排头兵。加快推进简政放权、放管结合、优化服务改革,统筹综合配套改革试点和开放平台建设,复制推广自由贸易试验区、自主创新示范区等成熟改革经验,在政府职能转变、要素市场一体化建设、公共服务和社会事业合作、体制机制创新等方面先行先试。在提升利用外资质量和水平、扩大服务业对外开放、集聚国际化人才、探索建立自由贸易港区等方面率先突破,加快探索形成可复制可推广的新经验新模式,形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式。
——美丽中国建设示范区。牢固树立并率先践行生态文明理念,依托江河湖海丰富多彩的生态本底,发挥历史文化遗产众多、风景资源独特、水乡聚落点多面广等优势,优化国土空间开发格局,共同建设美丽城镇和乡村,共同打造充满人文魅力和水乡特色的国际休闲消费中心,形成青山常在、绿水常流、空气常新的生态型城市群。
第四节发展目标
中期目标。到2020 年,基本形成经济充满活力、高端人才汇聚、创新能力跃升、空间利用集约高效的世界级城市群框架,人口和经济密度进一步提高,在全国2.2%的国土空间上集聚11.8%的人口和21%的地区生产总值。
——集约紧凑、疏密有致的空间格局基本形成。空间开发管制和环境分区控制制度全面建立,建设用地蔓延趋势得到有效遏制,开发强度得到有效控制,划入生态保护红线的区域面积占比稳定在15%以上,基本形成与资源环境承载能力相适应的总体格局。城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线制度得到有效实施,特大城市和大城市建设用地实现由增量扩张向存量挖潜转变,上海建设用地规模实现减量化。
——高附加值现代产业体系和区域协同创新体系全面形成。服务经济为主导、智能制造为支撑的现代产业体系更加健全,优势制造领域竞争力进一步增强,形成一批具有较强国际竞争力的跨国公司和产业集群。区域协同创新体系更加完善,科技创新能力显著增强,引领和支撑国家创新驱动发展的核心作用进一步凸显。
——保障有力的支撑体系和生态格局全面建立。枢纽型、功能性、网络化的基础设施体系全面建成,省际基础设施共建共享、互联互通水平显著提升。生态环境质量总体改善,区域突出环境问题得到有效治理,一体化、多层次、功能复合的区域生态网络基本形成,江河湖海、丘陵山地等多元化生态要素得到有效保护,江南水乡、皖南古村、滨海渔庄的历史文脉得到有效保护和传承。
——城市群一体化发展的体制机制更加健全。阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍基本消除,统一市场基本形成,户籍人口城镇化率稳步提高,公共服务共建共享、生态环境联防联治的机制不断健全,城市群成本分担和利益共享机制不断创新,省际毗邻重点地区一体化步伐加快,多元化主体参与、多种治理模式并存的城市群治理机制建设取得突破。
远期目标。到2030 年,长三角城市群配置全球资源的枢纽作用更加凸显,服务全国、辐射亚太的门户地位更加巩固,在全球价值链和产业分工体系中的位置大幅跃升,国际竞争力和影响力显著增强,全面建成全球一流品质的世界级城市群。
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