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六、研究和落实支持水电发展的政策立法
当前的电力体制改革,是我国能源领域内的一场深刻的革命。在这场重要的变革中,也应该研究和落实支持水电发展的相关政策和立法,完善保障水电优先上网的机制,建立市场与电网能接纳、发电企业能承受、水电发展有后劲的可再生能源发展模式。
我国的《可再生能源法》 第二条规定"本法所称可再生能源,是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源。 水力发电对本法的适用,由国务院能源主管部门规定,报国务院批准。"
水力发电属于可再生能源,但又不能适用《可再生能源法》。关于这一问题,笔者曾和参与该立法的人大委员们进行过交流。立法委员会认为,水能虽然也是可再生能源,但是,由于其开发技术已经成熟,不像风能、太阳能等发电技术还在探索阶段,国家如果不给于财力上的支持,根本就发展不起来。所以,水电开发并不需要用可再生能源法进行具体的调整。但同时法律已经明确的规定,水电属于可再生能源,发展水电完全符合 可再生能源法的"第一条为了促进可再生能源的开发利用,增加能源供应,改善能源结构,保障能源安全,保护环境,实现经济社会的可持续发展,制定本法。"的立法目的。所以,另行规定了"水力发电对本法的适用,由国务院能源主管部门规定,报国务院批准"。
不过,有点令人遗憾的是 ,我国的可在再生能源法已经颁布实施了近10年,但水力发电到底该如何适用可再生能源法的具体规定?至今还没有出来。近十年来,我国的风电和太阳能发电都获得了长足的发展,然而,我国的水电发展,虽然也取得了巨大的成绩,但总的来看,却并不那么尽如人意。例如,我国"十一五"和"十二五"规划中所制定的,对水电的实际发展影响最大的,新建水电项目开工的计划,不仅都没有完成任务,而且差距还非常之大(高达50%)。近十年来,在我国新建的水电项目只完成了一半的情况下,我国水电的年发电量从3000多亿(千瓦时)增长到了一万亿。据此我们可以估算,如果我国的"十一五"和"十二五"的新建水电发展规划,全都如期完成,我国水电年发电量的增量,至少应该再增加5000亿左右。要知道这5000亿,并不需要国家拿出任何财力的资助,而只需要有一个类似《可再生能源法》那样真正支持水电发展的法律政策。而与此同时,在我们的可再生能源法的政策支持和引导下,我国风电和太阳能发电的能力,已经从零增长到了1800亿。不过这是需要我们国家每年付出几百亿,甚至是上千亿电价补贴后换来的结果。
两者一对比,我们就不难发现,世界上各个发达国家,开发利用可再生能源几乎无一例外的遵循:水电、风电、太阳能这样的三部曲的原因何在?因为所有的发达国家,开发利用可再生能源的目的,都是要以最小成本获得尽可能多的可再生能源,以便完成他们的减排指标。而我们国家似乎有所不同,由于我们至今还没有承担法定的减排义务,所以,我们更关注的似乎是碳减排的形式,而不是实际的结果。目前,国际上的发达国家,水电资源大都已经开发殆尽,所以,现阶段各国在可再生能源的发展主要关注的是风能和太阳能。我们似乎为了能显示出,在发展可再生能源方面的,我们所做的一切不比任何国家差。所以,我们立法、我们投入,我们的风能和太阳能的发展,也取得了让世界刮目相看的好成绩。
然而这一切努力,却并没有改变我们国家的在2012年的煤炭消耗,超过了全球的一半;在2013年,我国的碳排放达到了全球的28%,总量超过美国加欧盟之和,人均碳排放也超过了欧盟的命运。其原因何在?笔者认为,也许是因为我们在可再生能源的发展的顺序上出了问题。[11]
对于我们国家,最好的结果应该是:不需要财政补贴水电优先发展、同时也下大力气支持风能和太阳的发展。最差的情况是,既不支持水电的优先发展,也不资助风能和太阳能的开发和利用。在这中间,还有支持优先发展水电,而不资助风能、太阳能的开发利用;和不支持优先发展水电,但资助风能和太阳能的开发利用两种不同的选项。非常遗憾的是,我们很不明智的选择了后者。
由于至今我国最重要的、最应该优先发展的可再生能源--水电,一直没有得到我国可再生能源法的支持和保障。所以,十年来我们失掉了大约(5000亿/年)的水电可再生能源。尽管,通过法律的支持和国家的巨额投入,我们也获得了(1800亿/年)的风能和太阳能可再生能源收益。对此,有国外的专家认为,这是因为我们国家没有承担法定的减排义务,没有实际的减排压力,所以,我们发展可再生能源的努力,作秀的成分大于对实际结果的需求。笔者也比较认同这一看法。设想如果从十年前起,我们就有法定的减排压力的话,我们怎么可能会去选择一条"捡了花高价的芝麻,却丢了不花钱的西瓜"的可再生能源发展道路呢?
好在至今我们国家还没有法定的减排指标,也可以说在发展可再生能源的问题上,我们还有"亡羊补牢"为时不算太晚的余地。如何亡羊补牢?当然是尽快完善国家支持水电优先发展的可再生能源立法。不要再让可再生能源法中的"水力发电对本法的适用,由国务院能源主管部门规定,报国务院批准。"的法律要求,十年之久,居然都没有音信。总之,在发展可在再生能源的问题上,我们一定要尊重科学,尊重各国发展水电、风电、太阳能三部曲的客观规律,优先发展水电。
结语
最后,在呼吁尽快完善我国可再生能源的立法的同时,笔者认为,我国的电力能源政策应该尽快的调整为:优先发展水电、积极发展非水可再生能源、安全发展核电和优化调整火电。笔者预言:无论有关部门对本调整建议的态度如何?一但我们国家承担了法定的碳减排义务,必然就会去选择这样一条优先发展水电的科学发展之路。更何况当前我国的水资源开发,也迫切的需要能通过加速发展水电,来解决我国水安全的难题。
参考文献:
[1] 2014年我国电力工业统计数据分析 [EB/OL] (2015-01-26)[2015-11-01]
http://www.chinabgao.com/stat/stats/40124.html
[2] 贾金生; 马静; 郑璀莹 变化世界中的大坝与水电发展 [J] 水力发电 2011-04
[3] 中国水力发电科学技术发展报告(2012年版) [R]中国电力出版社 2013-01-01
[4] 能源局披露四川水电弃水情况及成因 [J/OL] 电力决策与舆情参考 (2015-06-15)
http://www.cpnn.com.cn/yq_2/yqzz/201506/t20150615_807057.html
[5] 2014年全国6000千瓦及以上电厂发电设备平均利用小时情况 [EB/OL]
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