大唐集团改革办主任：国有企业问题探源及改革策略

国有企业首先是现代企业，具备现代企业制度的一切特征，但是与其他现代企业相比，国有企业在产权属性、发展目标和治理模式等方面又具有鲜明特性。充分论证国企内在特殊性，深入揭示其存在的问题，是夯实当前国企改革的理论基础和逻辑前提。

准确把握国有企业的特殊性

从产权集中度来分析。现代企业依据产权集中度的大小，大体上可以这样排列，首先是产权高度集中的个人独资公司，其次是产权较为集中的家族企业，然后是产权较为分散、股东数量较多的有限责任公司，接着是股东数量众多、分布范围较广的公众公司，而产权最为分散的则是全民所有的国有企业。现代企业制度的核心是产权制度，企业是在一定的产权关系基础上形成的，企业的行为倾向理所当然与企业产权结构之间有着某种对应关系。国有企业因此在治理主体、治理机制设计、功能定位和发展目标方面形成了比较特殊的制度安排。

从委托代理关系分析。全民所有制国有企业产权理论上归全民所有，股东众多，股权分散，企业所有者与经营者存在多层委托代理关系。由于层层委托授权，从而产生了一些治理问题。其一，由于所有者实质上缺位，导致了全体国民无法负责、而单一所有者因“搭便车效应”也不愿负责的窘境；其二，治理主体不清晰、治理结构不健全，多重委托授权，容易滋生“弱所有者、强管理者”的内部人控制；其三，信息不对称，层层授权代理，信息传递链条过长，权责利不明确，容易引发受托人道德风险，公司治理成本高企。由此可见，全民所有制企业，是治理难度最大的企业。

从社会制度基础分析。社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。社会主义制度是中国特色国有企业得以产生和发展的制度基础。国有企业发端于社会主义市场经济，是社会主义市场经济的载体和基石，自然服务于社会主义制度和社会主义市场经济。国有企业本质上是社会主义公有制的主要实现形式，其作为国有经济组织，承担了超越一般企业的经济责任，必须承担起提供公共品、扩大就业、维护稳定，贯彻新发展理念、全面深化改革、“一带一路”建设，成为壮大综合国力、促进经济社会发展、保障和改善民生的政治责任和社会责任。

从政治属性分析。坚持党的领导、加强党的建设，是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的根和魂，是我国国有企业的独特优势。国有企业坚持党的领导，贯彻执行党的路线方针政策，改革创新能更好地体现国家意志，发展更加符合国家战略方向。党组织能够将企业目标统一到企业发展整体利益和社会利益上，避免决策者有限理性，并支持公司治理主体依法行使职权，确保党和国家重大决策部署的有效落实。

国企面临的关键问题

突破多层委托代理问题。基于国有企业所有者缺位的特殊性，在改革中需要有一个强有力、没有自身利益诉求的第三方介入，而党组织嵌入公司治理则是当前阶段适应企业发展、突破改革困境的最优制度选择，是更加适应新时代要求的新型治理模式。中国共产党的宗旨是坚持全心全意为人民服务，党组织是天然的全民股东的利益代表。作为执政党，党组织具有强有力的组织优势和信息优势。党组织嵌入公司治理，能切实发挥党组织“把方向、管大局、保落实”的领导作用，能够解决国企改革过程中“弱所有者、强管理者”的问题。党组织具有强劲的制衡能力和治理能力，可以从根本上解决国企内部人控制问题，提升国有企业公司治理能力。确保国有资产不被侵蚀，确保国有资本保值增值。当然，如何进一步厘清党组织、董事会、经营层权责边界，提高党组织深度融入公司治理的效果，优化企业运行流程，提高企业决策效率，还需要在实践中不断探索完善。

正确解决公平与效率问题。公平和效率问题，是经济学研究的一个重要问题。简言之，效率是指社会稀缺资源中能够攫取的最大利益，而公平是指将劳动成果平均地分配给社会成员。前者指的是经济蛋糕的大小问题；后者指的是蛋糕的分配问题。公平与效率孰者优先，取决于经济社会发展阶段、取决于经济社会存在的主要矛盾和经济社会发展的主要任务。当前，宏观层面，国际经济形势严峻、生产贸易竞争激烈、产业转型升级任务艰巨、企业科技创新不足；微观层面，国有企业收入分配尚不够灵活、企业家精神发挥还有待加强、关键技术和管理人才仍有缺口、激励与约束机制还需完善。因此，顺应新时代社会主要矛盾变化，顺应经济新常态要求，应在兼顾公平的基础上，更加注重国企的效率问题：打破国有企业体制机制障碍，使劳动资料和生产要素得到最优配置和最有效利用，促使企业各方动力活力充分释放。

高度融入市场经济的问题。传统国有企业长期秉承的是计划经济体制，一直存在着与市场经济的有效融入问题。很多国有企业官本位思想严重，行政化管理色彩浓厚。囿于企业多年形成的僵化体制和缺乏活力的机制，再加上部分政策约束，企业的生产经营发展管理一定程度上脱离产品价值规律和市场竞争规律要求，从而导致市场在资源配置中决定性作用得不到有效发挥。国有企业完全融入社会主义市场经济，完全实现市场在资源配置中发挥决定性作用尚有一定差距。

健全完善的国资监管体制问题。国资监管体制解决的是国资管理者、国有资本、国有企业的关系，国资改革确立国资监管者管资本，国有授权资本公司管股权，国有企业管经营三个层次的国资管理体制。新体制明确国资管理从管企业、管资产、管人向管宏观布局、管资本、管股权方向转变。但是，国资监管还存在待解的一些深层次问题：如何科学合理划分国资监管机构、资本运营机构和企业的权力界限，国资监管模式、机制、重点及其运作的规范性和有效性，企业董事会建设及治理能力提升，这些都需要深入研究。

国企改革的主要任务

一是构建专业化的治理机制。推动董事会“实权化”：实现国资管理以管资本为主的功能真正落地，关键是建设规范董事会。必须将发展战略、重大投资决策、职业经理人聘任、企业薪酬分配等权力下放给董事会，使其成为企业实体性决策机构。董事会的构成以外部董事为主，以保证科学独立决策。推进外部董事“职业化”：彻底摒弃退休人员“安置”模式，构建真正懂得企业经营管理的科学、专业、高素质的外部董事队伍。要明确外部董事的岗位职责、任职标准、约束条件和工作要求，以不低于甚至高于高管团队的标准选优配强外部董事。实现党组织融入公司治理的“规范化”：党组织作为公司治理的主体之一，清晰界定与不同利益相关者的权责边界、明确自身治理责任、决策程序、行权方式、工作内容，切实发挥好“把管保”作用，进一步提升国有企业治理能力和治理水平。

二是建立契约化的经理人机制。由于长期的体制惯性，国企高管形成了约定俗成的路径依赖，导致身份亦官亦商、收入待遇就高不就低的“两头占”现象。应当在国有企业特别是中央企业集团公司层面，尽快建立经营管理者“市场化聘用、契约化管理”的职业经理人制度，变相马为赛马，对国企高管实施聘任制和经营目标责任制管理，即实现其身份的市场化和管理的契约化。严格任期管理和目标考核，将考核结果作为经营管理者培养、使用、奖惩的重要依据。在法定授权范围内，经理层充分发挥自主性，彻底激发其干事创业活力，既有助于涵养企业家精神，同时又形成以上率下的示范效应，切实推动国有企业市场化经营机制的全面建立。

三是建立市场化的管理机制。关键就是实施三项制度改革，真正解决“干部能上不能下、职工能进不能出、收入能增不能减”的问题。彻底打破干部“铁交椅”：全面建立国企干部能上能下机制，“不拘一格选人用人”，打破国企干部选拔的传统行政级别界限和“阶梯式”选拔任用模式，建立能力和业绩导向的市场化干部选拔任用机制，能者上、平者让、庸者下。彻底打破职工“铁饭碗”：打破体制内、体制外束缚和行政级别限制，按照用人需求与能力素质匹配原则，建立真正的市场化用工机制。英雄不问出处，对于企业急需的关键岗位和核心技术人才，要大力延揽引进重用，而对于出工不出力、磨洋工、混日子者，要依法遵章予以辞退。彻底打破收入“大锅饭”：改变传统平均式的薪酬分配机制，建立与绩效和贡献相挂钩、短期激励与长期激励相结合的薪酬分配机制，薪酬根据绩效动态调整、动态考核，确保干部职工时刻保持干事创业热情。实施三项制度改革，一切靠能力、业绩、贡献说话，才能真正解决国有企业人浮于事、机构臃肿、管理成本高、工作积极性不高、效率低下等顽疾。

四是建立科学化的考评机制。对国有企业的考核评价是一项复杂的系统工程。注重差异化评价：评价企业，要考虑其功能定位、所处行业、发展阶段，结合其历史沿革、资源禀赋、未来发展，实施有针对性的、可比较的科学评价，防止“一刀切”式无差异无区别的一揽子对标评价。注重过程评价：改变过去一味地事后评价机制，要及时导入过程性评价，对企业的重大项目、战略决策、重大资金安排以及决策程序合规性，做到及时性介入评价，以防止因重大决策性失误而导致的企业重大风险。注重刚性评价：建立在科学评价基础上的评价结果，是对企业考核的重要依据，除非不可抗力等特殊因素，必须确保其权威性、客观性和刚性约束。注重严肃问责：对于国企生产经营中乱作为、人事管理不合规、招投标管理不合法、不遵守“三重一大”决策程序，上级监管部门要及时跟进，依法依规处理。对于造成重大投资损失、选人用人严重渎职、国有资产出现重大流失的，要严肃问责、终身追责。

五是完善规范化的退出机制。没有国有企业的退出机制，一切的改革工作最终将大打折扣。一方面，根据国有经济战略布局和结构性调整需要，秉承“有进有退，有所为有所不为”原则，国有企业应尽快从其核心业务和法定业务之外的经营领域退出。另一方面，国有企业应严格遵循有关法律精神，对于资不抵债、扭亏无望、无力清偿债务的，要依法实施关停并转乃至实施破产清算。

（作者系中国大唐集团公司改革办主任）

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