李俊峰解读《能源法（征求意见稿）》：可再生能源不会迎来爆发式发展

4月10日，国家能源局发布关于《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》公开征求意见的公告。历时13年，中国首部能源法征求意见稿出台引发空前热议。

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此次征求意见稿历经三年之久，是2017年在原国务院法制办、司法部的指导下，国家发改委、国家能源局组织成立的专家组和工作专班对《中华人民共和国能源法（送审稿）》修改稿进一步修改完善基础上形成的。

作为能源生产和消费大国，此次能源法征求意见稿的推出，无疑将我国能源发展立法的进程向前推进了一步。

征求意见稿发布后，业界有诸多疑问：顶层设计寓意何在？又有哪些地方需要完善？化石能源何去何从？可再生能源前景如何？

4月12日，「能见」独家专访了中国能源研究会常务理事李俊峰，他曾是《能源法》送审稿的起草人之一。

在李俊峰看来，《能源法》出台是适应新时代的要求，是要用法律的形式把符合新时代要求的能源基本政策、理念、方针、制度固定下来。

他还认为，此次征求意见稿主要有三个变化。一是承认能源的商品属性；二是明确了跟上清洁化、低碳化、数字化的时代潮流；三是强调能源的“普遍服务”。

在看到征求意见稿中提到要“优先发展可再生能源”时，业界似乎掀起了一阵狂欢，认为可再生能源将迎来爆发式的发展。

对此，李俊峰认为，这并不意味着可再生能源会有爆发式发展，必须按照客观需求循序渐进的发展，逐步地去替代化石能源。

事实上，征求意见稿第三十七条同时指出：“加强煤炭、石油和天然气等化石能源的勘查，对化石能源实行合理开发”。

这位能源专家认为，这与“优先发展可再生能源”之间是不矛盾的，因为替代是一项长期的、历史性任务。化石能源对非化石能源应该有扶上马送一程的气度。

对于能源安全，李俊峰解释称，能源安全包括四个方面：战略安全、商业安全、环境安全、技术安全，“不应该把它们混淆起来”。

“这是一个理念上的改变，中国的能源安全必须建立在世界是安全的基础上。世界不安全，中国是不可能是安全的。”李俊峰说。

以下是专访实录：

『能见』：4月10日，我国首部能源法征求意见稿发布，前后历时十几年，为什么是现在发布？它的发布具有怎样的时代背景？

李俊峰：《能源法》起草历时比较长时间。按照我的计算，是13年，是2007年开始的，当年成立国家能源委员会，设立了国家能源委员会办公室，这个办公室虽然存在的时间不长，但是做了两件非常有意义的事情，一件是研究国家能源发展战略，另外一件就是组织起草《能源法》，当时有十几位起草组成员。

到2017年，当时说是“十年磨一剑”，出了一个征求意见稿。然后就是到今年4月，又出了一个征求意见稿。

中间发生的一个大的变化是人们对能源的基本问题发生根本性变化。我归纳有三个变化。

第一个变化是能源安全的保障问题，过去为了保障能源安全，长期以来我国坚持以煤为主的战略。在2007年国家能源政策从以煤为主，改变为以国内为主，国际为辅的方针，并付诸实施，开启了我国利用国内国外，两种资源发展国内经济的先河，此后我国进口能源逐年增加，到2019年底，进口石油、天然气和煤炭占全国消费量分别达到了74%、45%和15%。。

第二个变化，就是顺应世界能源清洁化、低碳化和智能化的潮流，以应对气候变化，2014年，习近平总书记从国家能源安全的高度，提出能源领域“四个革命、一个合作”的要求，把能源安全纳入全球视野里来考虑，提出了不断调整能源结构、减少煤炭消费、增加清洁能源供应的理念。

到了2017年，十九大又把构建清洁、低碳、安全、高效的能源体系作为国家能源建设的战略方针。2019年习近平总书记又进一步强调，能源低碳发展关乎人类未来。因此清洁低碳安全高效成为能源发展的基本目标。

第三个变化就是十九大提出了高质量发展的要求，并且明确了2035年现代化国家初步建成，生态环境质量有根本性的好转，本世纪中叶建成美丽富强的现代化国家，这就要求能源必须适应高质量的发展的要求，能源行业也需要跟上时代，实现自身的高质量发展。

因此，在这种大背景下，《能源法》几起几落，大的观点几经修改。

这次颁布的版本适应于两件事情。第一是到2035年，中国要初步建成生态环境质量有根本性好转的要求，同时要为本世纪中叶中国建成美丽富强的现代化强国做一个能源基础的准备。

所以总的大背景是适应新时代，要用法律的形式把符合新时代要求的能源基本政策、理念、方针、制度固定下来。

『能见』：多年前，您曾参与过送审稿的起草，2017年以前，也不止一次征求意见稿，此次发布的征求意见稿有哪些比较大的变动？

李俊峰：基本上有三个方面的改变。

第一个改变是承认能源的商品属性。过去我们是不太承认能源的商品属性。

2014年习总书记谈“四个革命、一个合作”的要求时，其中一个革命就是体制革命，提出要让能源回归商品属性。既然有商品属性，那就是能源必须按照供需平衡的原则，按照市场化的方针来构建能源体系。

其实，老版本里对市场化提到很少，新版本对市场化提的很多。市场化包括投资主体的问题，市场规范的问题，对政府和企业的约束，这都发生了一个根本性的变化。它与过去那种各种管理、监管有根本性的变化。

第二个是明确了跟上时代潮流。能源的时代潮流包括三件事，第一件是能源生产和消费过程中的清洁化；第二件是能源生产和消费过程中的低碳化；第三件就是能源系统的智能化或数字化。

对于清洁化来说，不言而喻，大多数发达国家在上世界五十年代遭受伦敦雾霾的大气污染，开启了能源清洁化的征程，我国在2013年的雾霾问题发生之后，也进行大气污染治理，把能源的清洁化提上了议事日程。

2018年，习总书记在第一次生态环境大会上，就打赢蓝天保卫战问题，进一步明确提出：不断调整能源结构，减少煤炭消费，增加清洁能源供应。

至于到2035年，现代化国家初步建成和生态环境质量有根本性的好转，更需要能源的清洁发展，这个大家都清楚。

低碳化就是应对气候变化要求。我国是《巴黎协定》的推动国和签字国，也是首批批准国，虽然美国退出，但国家领导人在不同场合都强调了中国要全面履行《巴黎协定》，100%兑现自主贡献的承诺。

和能源有关的承诺有三条，一条是2030年二氧化碳排放总量达峰，并尽早实现；二是，到2030年，较2005年GDP的碳排放下降60%-65%；三是2030年非化石能源占比提高至20%。

自此，中国能源发展需要打上低碳的烙印。所以，十九大提出要把能源的清洁低碳作为能源的战略方针。

另一个时代潮流就是智能化。现在时代进入了数字化、智能化的万物互联时代。能源也需要智能化和数字化。

第三个大的变化是强调「普遍服务」，这是一个很重要的理念。

能源的商品属性和普遍服务是不矛盾的。真正的商品其实是不需要提供普遍服务的，但能源是特殊的商品，它关系到国计民生，所以要强调普遍服务，而且这种理念不仅在中国，而是世界潮流。

这次在这里面做了很大篇幅的调整，提出了商品化的问题，提出了清洁化、低碳化、智能化的问题，提出了普遍服务的问题，把普遍服务作为一个重要的原则放在总则里提出来。

这是和以前有本质的区别和根本性的改变。

『能见』：普遍服务是第一次出现在一个法当中吗？

李俊峰：这是第一次写进法里，它对应的是商品化。非商品化国家管制时期，就不存在普遍服务的问题，而是提供能源服务是政府的责任，现在能源供需需要市场化来保障了，普遍服务需要得到保障。

既然是商品，那就相应的要市场化，就不一定保证人人享有，这是一对矛盾，但能源是特殊的商品，所以把普遍服务放在征求意见稿中，对应的就是市场化。

在市场化的情况下，又要保护弱势群体，确保人人享有，每一个消费者，需要能源的时候，就应该提供能源供应的服务，满足能源基本消费需求。

这是能源供应企业必须履行的责任。所以在征求意见稿后面有很多条款，如果（能源供应企业）一旦断供，提出一系列要求。不仅包括处罚，还要有替代方案。

例如，甲这家企业断供了，那么就要由乙、或者丙丁来供应，来确保能源消费的需求。

『能见』：征求意见稿第四条「结构优化」中提到要“优先发展可再生能源”。大致统计了下，整份征求意见稿中「可再生能源」这个词出现了20多次，是否意味着可再生能源将迎来新一轮爆发式发展？

李俊峰：不会有爆发式的发展。其实在第一个版本里也把可再生能源放在了一个很重要的位置。

这个《能源法》是既往制度的延续，和成熟政策的归纳。从2005年《可再生能源法》颁布，2006年生效后，可再生能源有了长足的进步和发展。

过去，可再生能源规模小，成本高，没办法成为替代能源。现在已经成为重要的替代能源了。从发电装机来说，可再生能源的发电装机已经超过了当年新增装机的70%，在国外这个比例超过90%。

另外，可再生能源价格的竞争力和煤电相当了，个别地方甚至更便宜，比天然气、核电更便宜，已经成为有竞争力的能源了。所以在不断降低成本的原则下，它有竞争优势。

另外可再生能源有个属性，那就是当地获得资源。中国有一个独特的能源禀赋：富煤、贫油、少气。

其实“富煤”是不对的。我们国家煤炭储量并不多，其他国家其实也很多，只是我们用的多。这种条件下，我们不得不大量进口能源，石油进口超70%，2019年是74%，天然气进口48%，煤炭进口15%。

对外依存度不断提高，这影响我们的能源安全。我反对立足国内，支持以国内为主，而以国内为主的条件下，就必须大力发展可再生能源。

从这个角度来说，可再生能源经济上有竞争优势，规模上可以大规模替代，同时又解决了能源供应安全问题。所以，必须把可再生能源作为重要的发展方向，用法律的形式固定下来。

这个也是顺应世界潮流。有个前提，2015年签订《巴黎协定》的时候，当时有一个倡议，到本世纪末用可再生能源替代化石能源。所以这是一个全球性的共识，用法律形式把它放在一个突出的位置。

但是这并不意味着可再生能源爆发式发展，必须按照需求循序渐进的发展，逐步地去替代。

『能见』：征求意见稿中一方面要求“优先发展可再生能源”，另一方面，第三十七条中又指出“加强煤炭、石油和天然气等化石能源的勘查，对化石能源实行合理开发”，这二者之间其实是不矛盾的？

李俊峰：二者之间根本不矛盾，因为替代是循序渐进，是一项长期的、历史性的任务。化石能源对非化石能源应该有扶上马送一程的气度。

按照国际说法，本世纪末非化石能源取代化石能源。我国的目标是2050年化石能源与非化石能源各占一半。

这个法其实平衡了各种能源之间的矛盾，包括煤炭怎么增加供应，对化石能源，特别是煤炭利用的清洁化、低碳化也提出要求，石油、天然气怎么保供应，以及核电的发展都做了详细的规定。

保障化石能源的稳定和安全的供应也不容易。

煤炭每年消耗40亿吨，全国60%的铁路运力是运煤的，70%石油靠进口，经常遇到特殊天气还遇到气荒，所以保障化石能源的供应安全，保障化石能源的清洁利用也是长期的任务。

到2019年底，非化石能源占比只占15%，可再生能源只占13%，因为核电占2%。也就是说，85%还是化石能源。每年我们减少化石能源1个百分点，到2050年达到50%占比我们都做不到，何况现在，非化石能源占比的提高每年大体上是0.5个百分点左右。

减少1个百分点，相当于减少5000万吨标煤，减两个百分点就需要1亿吨标煤，这是一个很庞大的数字，做起来是很困难的。

1亿吨煤当量能源，相当于发3000亿度电。每年非化石能源增加3000亿度电，现在看来还是很困难的。

这是一个长期的目标，要坚定不移地走下去，要有要锲而不舍，不断努力的恒心，一个百分点一个百分点的持之以恒的做下去，才能慢慢把可再生能源的比重提高上去。

可能是可再生能源的同志过多地解读对可再生能源的支持，其实对化石能源的支持力度也不小。

『能见』：不过，我们同时也看到，今年的光伏、风电等清洁能源的核准量在降低，甚至不再批准。您怎么看这件事？

李俊峰：这个必须从历史的维度看问题。

2017年之前，所有可再生能源，包括水电、风电、光伏发电、生物质发电，都在有条不紊的进行。到了2017年，光伏突飞猛进，当年装机超过5000万千瓦。

因为当时价格补贴的比较高，造成补贴短缺，造成了2018年“531政策”的下发。跑的太快，来了个急刹车，不过这个急刹车是很必要的的，当然刹的太猛了。

就像驾驶员一样，是点刹还是急刹，效果是不一样的。所以大家都被晃了一下。但刹车是必要的，对健康发展提供了一个保障。

大家可以看看2017年的投资，光伏超过5300万千瓦；到了2018年，尽管踩了急刹车，但还是超过4000万；去年就下降到3000万千瓦左右。

2019年，光伏虽然踩了几脚急刹车，从单一能源来说，当年的新增发电量还是最多的，超过了煤电，超过核电和风电。

另外应该注意的是，去年用电量的增速是比较缓。2018年是涨了8%，2019年全年涨了不到4%，2000多亿度电，其中光伏500多亿度，风电400亿度，水电400多亿度，还有300多亿度是核电，煤电增长不到400亿度电。

所以，发展规模还是比较适中的。特别是到了2019年出现平价上网这样一个理念。

其实，我当时说，平价上网来的太快，理念的提出，对国家价格主管部门提了一个天大的难题，因为所有上网电价的价格水平都是国家核定价格。

对光伏，对可再生能源怎么核定价格？高于煤电，市场不接受，因为我已经平价上网了，已经比煤电低了，为什么要高？但低于煤电标杆电价也会被骂死，我是清洁的电，为什么要比煤电便宜？

这是2019年出现的纠结。到第三季度，9月份，国务院常务会议开会时才提出来不再设定煤炭标杆电价，电价开始上下浮动，但还是没有找到可再生能源，特别是光伏发电上网电价的核定制度，竞价上网，但是和谁竞价，怎么降价，不论是企业，还是政府都有一个适应的过程。

过去都习惯于一个项目有一个标杆电价，按照这个标的来进行融资建设，现在没有标的了，大家无所适从，所以要有适应竞价上网的机制，现在还不具备这个条件，这就导致了2019年光伏项目的大幅下降。

相比较而言，风电受到的影响比较小，因为风电准备了一批项目，2018、2019，乃至2020都会有一个稳定的发展，但是光伏没有项目储备，过快的平价步伐，让光伏行业比较难受。

所以这是一个政策连续性、接续性的问题。老政策废止了，新政策没起来，现在是一个调整期。我想2021年，特别是十四五规划，以及《能源法》推动下，这个问题会得到有效的解决。

我和光伏企业，不论是制造商还是开发商开过一个玩笑，大家天天呼吁市场经济，追求平价上网，当政府真正放手的时候，实施平价上网，市场竞争的时候，大家反而不会走路了，找不到归属感，举足失措。

这是2019年光伏大幅下滑一个最重要的因素。

『能见』：“十四五”期间，可再生能源会达到怎样的比例？

李俊峰：会向好的方向发展。发改委过去几任主管综合运行的副主任、主管价格的副主任，都有明确地表态，“十四五”要让可再生能源从高速度发展向高比例发展转变，高比例发展是可再生能源发展高质量发展的基本特征，要逐步提高可再生能源在整个能源结构中的比例。

征求意见稿也有一条政府制定可再生能源比例目标的要求。

所以“十四五”会对可再生能源和非化石能源提出一个比例目标，这个目标会倒推出规模指标来，这是对可再生能源发展提出的比较明确的政策导向。

所以说，大家放心，不会让可再生能源爆发式增长，也不会让它继续下滑，而是持续、稳定地增长，逐步地提高比例。

『能见』：征求意见稿第十四条中强调“发挥市场在资源配置中的决定性作用”，这句话在当时当下有何特殊的时代含义？

李俊峰：这个对企业，对政府都是一个考验。这句话是从十八大提出来的，让市场在资源配置中发挥决定性作用。

第二句话更重要：“更好地发挥政府的作用”。也就是说，让市场发挥市场决定性作用的时候，政府不是不管的，政府要建立一个公正、公平的市场环境，给所有投资主体提供公平竞争的市场环境。

没有公平竞争的市场环境就没办法让所有的投资者都享有公平公正合理的开发能源项目的条件。

所以刚才所说，当前的情况是一方面是企业举足失措；另一方面政府也没有做好准备。过去是审批的情况下，政府有一套办法，每年规划指标，项目备案具体的数量、规模，乃至具体项目的核准。、

这些现在没有了，那么怎么实现比例要求，必须要有一套办法，让市场发挥作用，为它保驾护航，这个是需要制度设计和建设的。

我们在市场配置资源方面其实做了很多工作，国务院每一次常务会议都在提“放、管、服”，但是更好地发挥政府的作用，政府怎么管市场，特别是怎么管能源市场，这个还没有明确的规定，这是个短板。

因为大项目现在还是按原有渠道获得核准和审批。比如说疫情之下，一批新的煤改项目开工，特高压项目开建，这些都是获得了授权的。

而可再生能源项目规模比较小，在市场条件下怎么获得授权，政府如何在市场条件下管理这类项目，现在必须形成新的机制和规定。

这个也可能会在2020年，或者“十四五”初期要解决的制度性的建设问题。

『能见』：征求意见稿中提出要“实行可再生能源发电优先上网和依照规划的发电保障性收购制度”，并电网企业应当“扩大可再生能源配置范围”，您认为通过立法能解决一直困扰可再生能源的消纳问题吗？

李俊峰：法是过去制度的延续，成熟政策的扬弃，好的发扬，不好的去掉，发现问题，解决问题，有些就用法固定下来。

写这么一条，很关键的问题是可再生能源发展成本很低了，现在主要的矛盾变成了消纳和落地问题。

过去试图用分布式解决这个问题，其实也不可能完全开分布式，中国可再生能源发展需要分布式和集中式相结合。

因为中国的可再生能源资源丰富的地区，大部分布在西部、北部，特别是光伏的发展。但最大的用户在东部沿海问题，中部崛起的地区，这些省份有大量能源需求，这些地区可再生能源资源相对贫乏，比如说上海，非化石能源占比是极低的。

我们要做的是让可再生能源比较丰富的地区来帮助那些比较贫乏的地区。比如说，2020年15%的指标，2030年20%，2050年50%。这是大的目标，但像山东、江苏、上海肯定是完不成的。

但通过电网的长距离输送，跨省输送的方式，跨区交易的方式，帮助它们完成，用法的形式固定下来，下一步就必须制定实施细则。

因为现在有这种尝试了，2017年-2019年，有了突飞猛进的发展，“三北”地区的风电光伏发电送京津唐、江苏、山东，宁夏的送浙江，新疆、甘肃的送河南、湖南、湖北，都取得了重大的进展。

“十三五”开工的一批特高压项目，已经取得了重大效果。特高压建设初期有各种批评，但效果已经显现出来了。国网报告提到，特高压输送了60%以上是清洁的可再生能源。从张北送到北京的电也是60%以上送的是可再生能源。

跨区配置资源的问题，已经有了现成的解决方案，并且已经有一批企业进行了尝试。

比如国家电投从乌兰察布到河北南部600万千瓦的风电项目的建设，也是跨区配置资源的成功案例，有了这些案例，所以法里就写了通过电网配置资源。其实分布式的资源配置，也需要电网的积极配合。

配置资源和消纳不一样，要求电源方、消纳方和电网企业三方达成一致，三方共赢的方式才能够实现这样的目标。这个也需要相应的实施细则和制度安排。

『能见』：征求意见稿第七十条将能源安全战略纳入国家安全战略，结合当前全球能源形势，如何解读意见稿中关于能源安全的表述？

李俊峰：这个地方应该有所调整，“立足国内”这个说法是不准确的，应该“以国内为主”。

作为一个大国，在重大极端条件下，能源还能维持基本的供应安全。在这种情况下是不是平时经济大发展状态下的能源供需关系，而是保基本需求。

疫情来了，包括美国这样的超级大国，现在面临的也是生存。这是极端情况下的安全。

通常情况下，能源安全化可以分为四个类型。一个是战略安全，指的是在极端条件下怎么保障。

第二个是商业安全，指的是在各种市场环境发生剧烈变动的情况下怎么保障。比如说去年9月份，沙特石油设施被炸，一半石油供应能力缺失，沙特是最大供应国，50%的石油供应被切断，造成油价的波动，但是全球都有商业安全的储备机制，很快调整过来了。

第三个是环境安全，指的是所有的能源消费过程，不能形成环境的重大灾难。

这个近期也发生不少。比如说，墨西哥湾石油污染危机，风暴造成钻井平台大火，石油泄漏，造成生态灾难；2011年的福岛核事故，重创了日本核电，对能源安全造成很重要影响；还有就是2013年我国的大面积的雾霾，都是能源环境安全问题的警示。

还有一个是技术安全，指的是特别是现代在数字化、智能化的条件下怎么确保安全，数字化、智能化条件越高，受攻击的可能性越大。

所以，总的来说，技术安全的要用技术的方式来解决，商业的用商业的方式来解决，环境的要用清洁化的方式来解决，战略安全要用国家统筹的方式来解决，不能把它们都混淆起来。

中国是一个世界大国，能源安全必须建立在世界是安全的这一大局之上。

换言之，只有世界的能源是安全的，中国的能源才能够真正的安全，把中国的能源安全纳入世界能源安全的总体布局。这就是习近平同志所强调的全方位、开放、包容的国际能源合作。

这是一个理念上的改变，中国的能源安全必须建立在世界是安全的基础上。世界不安全，中国是不可能是安全的。

还有要特别注意的是，就全球人口而言，中国占比18%，就国土面积而言，只占6%。换句话说，假设各种资源均衡分布，我国的各类资源的人均占有量只有世界平均水平的三分之一，我们三分之二资源需要靠进口，这是大概率事件。

这是一个现实问题，是无法立足国内，只能以国内为主，国内的保底线，当面临重大问题的时候能源是安全的。平时按照市场化、商品化的原则，与全球共享资源。

此外，意见稿里面有一个提法不是十分准确，容易引起歧义。

比如第十二条里面，就普遍服务写了：国家健全能源普遍服务机制，保障公民获得基本能源供应与服务，这里公民需要改成消费者。

现在国际化越来越广泛，外籍人士在中国工作学习的也很多，外国驻我国的机构，外资企业等也需要普遍服务，即使在紧急状态条件，他们也和中国公民一样享受普遍服务的待遇。