专家论国家电力公司的改革和中国电力工业的发展问题 -北极星火力发电网

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一、关于国家电力公司成立的背景和改革的基本思路

国家电力公司是在原电力部的基础上成立的，是电力系统体制改革的产物。受该公司的委托，我们于1998年承担了公司体制改革设计的咨询课题，同时对我国电力工业的管理体制和发展问题作了一些调查研究。

电力系统的改革和政府机构改革的背景有密切的关系。中央直属公司，大概有十几个，相继被撤掉了，有的转化成公司，有的转化成局，公司里有的实体性公司，在竞争的格局下与其他局并列，有的在某种意义上去向还不明朗。

根据1996年国务院48号文件，1997年1月正式成立国家电力公司。国家电力公司的成立，引起了各界争议和广泛关注。国家电力公司管辖范围内的装机容量和发电量占全国电力行业的半数以上。在管理体制上，由于它是电力部改制的公司，仍然履行政府对电力行业的管理职责。所以，其改革走向直接关系着中国电力工业发展的前景和趋势。

按原电力部的设想，国家电力工业的发展采取4步走的方式：

第一步，成立国家电力公司，采用双轨制运转，小步走转成大公司，一套人马两块牌子，即又是政府，又是公司。这个阶段受到来自各方面的批评。1998年3月起，摘下了国家电力部的牌子，剩下了大公司运转模式。

虽然国家电力公司正式成立了，但它的一切形式和内容，基本上还是政府部门的框架。在这种情况下，公司发展中要不要保留政府权力，要不要保留行业管理的权力？还是看到最终要变成公司，但旧的权力双轨的优惠能用一天算一天？这是公司内部普遍存在的思想。但公司主要领导是比较坚决的，就是说向现代大公司方向发展。但是船大，掉头非常困难，如何转？一是在时间上有一个过程，第二是观念上。过去的司局长们的管理权力是非常之大的，改制后虽然从道理上都明白政企不分最终是行不通的，但实际表现上还存在观念的困扰。国电公司在公司化改革中，采取几个步骤，按照大公司模式重新设置内部机构及其职能。

第二步，在这个构造完成之后，明确与所属五大集团。七家省公司和系统内3000多家企业之间的关系。

第三步，完成实体化。

第四步，办成一个符合惯例的公司。

我接触电力工业是在第二步，接了国家电力公司的内设机构的设置，组织结构设计方案的课题。这个过程中经过半年研究，接触到了一些情况，按照现代大公司的构造原则搞了一个方案。这里有几个根本性的问题，比如国电公司到底应不应该成立；一和五的关系是什么；国电公司的功能定位，组织模式；它在国家整个电力中扮演的角色。在这些理论问题作出基本说明的条件下，我们做了它的结构设计，这个设计尽管得到了国家电力公司。国家经贸委，中电办的认同，但最后执行的时候，还是采取了有一些有区别的模式。

需要说明的是：国家电力公司是否成立，国务院内也有不同意见。国家电力公司搞成一个高高在上的大公司，如何处理竞争和垄断的关系？在部级公司的改革中，国家电力公司除了从部变成公司之外，原来的整建制被保留下来了，行政性权力削弱的同时具有了更强的现代大公司的职能。很多部（铁道部、航天部）在改革中都非常羡慕国家电力公司的方案。

国家电力公司的成立，意味着要在中国电力管理体制中形成新的领导格局。在对五大集团的关系上，现在已经迈出了第一步，东北电力集团已经变成分公司了。另外现在农电体制非常乱，国务院坚持要求国家电力公司把农电也要接过去。显然国家电力公司被赋予的企业功能和政府功能还都是存在的。

这种再集中的趋势，可能意味着未来还要有一个分的趋势。分的趋势是由市场经济规律决定的。这种分到底是退回到老路上去？还是国家电力公司在新的高度和位置得到升华？即按照控股公司的结构使其功能分开？这是螺旋上升式不断升华的过程，不是简单的倒退或重复。因此，国家电力公司最初的功能定位就非常重要。很显然，这么大的国家，要想按大工厂的模式，不仅把城市，而且把农村的电拢到一起，是不可能的。

二、我国电力以及国家电力公司的基本状况

目前我国电力工业装机容量2．5亿千瓦。但发电容量现在只有1．15亿千瓦。而且由于贷款办电和外资、集资办电的势头的惯性，发电能力在近三年内还将以年8一9％的速度递增，用电相对过剩。我国发电量增长和GDP增长之比（电力弹性系数），1994年是0．85，1998年0．02。达到今年的最低点。发电量增长以平均每年降低2个百分点（1998年降低3个百分点）的速度回落，这是中国电力的现状。电力弹性系数越来越低，通常的解释：1．工业的比重下降，第三产业上升，耗能高。用电量大的产业本身在结构调整中萎缩；2．说明用电力衡量国民经济发展的意义也在弱化。基本就这两点。这个现象从搞电的人来说是个危机，从国民经济来看可能也是一个正常的现象。从发展中国家到发达国家，电力弹性系数从最高0．8以上回落到0．4一0．5之间的震荡属于正常范围。这主要是由于新兴产业、高科技产业的崛起。

从中国情况来看，现在发电利用小时是在正常范围，发达国家的比重一年按 8000小时，一年利用4900小时左右。现在我们发电能力增长速度很快（每年还在新建），这还会有一个惯性。电力内部结构需要调整。比如说把4900小时提到5500小时，那么相当于每年增加了2000万的装机容量。这说明我国资源的配置是不太合理的，内涵的趋势应该加大的。

国家电力公司在部改的基础上，现有人员400多人，职能部门15个，直属公司20家。网省和集团公司的概况：现有五大集团，还有七个省公司，两个直属集团公司。这就是国家电力公司的系统。在这个系统中。五大集团下面所管辖的涉及到20个省。其中有些省公司没在五大集团里面。直属集团公司，即华能集团和葛洲坝集团。一共涉及到的企业3000多家，总资产7500亿元，净资产3028亿元。 1997年底，国家电力公司总资产7420亿元，净资产是3028亿元，负债率是59％。 1998年的总资产是7582亿元，负债率55％，净资产3000多亿元。全国现在经营发电单位1．5万家，它占3000多家，显然都是大家伙。装机容量，国家电力公司系统1．1亿千瓦，占全国45％左右。销电能力，1997年销售7670亿度，全国是1．1万亿度，它占

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