行政替代市场支配电力行业是电荒的体制性原因

      现状 

　　当前电力紧缺日益加剧，全国24个省份出现了拉闸限电，“停三开四”正在从湖南开始向浙江、江苏等更多的省份蔓延。不仅工业企业的产值和效益深受其害，而且人民的生活用电也受到影  
响，忍受夏季高温和电价上升之苦。缺电正在演变成一场“公共危机”。中国正在经历电荒时期，已成为不争的事实。 

　　从电力改革的角度看，长达五年的“拉锯式”电力改革虽然最终实现了拆分国家电力公司的目标，但由于电源项目和电价的审批都是在政府有关部门，事实上，前国家电力公司的企业组织垄断仅是表象，中国电力垄断的根源是在于行政性垄断。因此，尽管拆分了国家电力公司，但是却仅是“改体不改制”。中国电力行政性垄断的本质不仅没有打破，而且有进一步加强的趋势。电力改革的真正目标是为消费者和用户提供质优价廉的产品，这只能靠市场的培育和完善才能完成。但目前为缓解电力紧张，用行政代替市场的手段越来越多。整个电力体制仍在旧的行政渠道内运行，对此，我们需要进行体制性的思考。 

　　反思 

　　从1998年中国摆脱缺电的历史至今不过五年的时间，而这五年又恰恰是中国电力改革力度最大的五年。以拆分国家电力公司为改革目标的电力改革刚一获得成功，中国就又重新步入了电荒和电价上升的困难时期。这究竟是偶然的巧合？还是决策失误的客观必然？我们有必要进行电荒的体制性分析。 

　　目前，人们总结这次电荒的原因，国家发改委的解释是主流意见，这就是季节、气候原因和国民经济增长过快的原因。而从1998年以来我们持续进行的电力改革的角度进行总结的分析文章却鲜有所闻。人们通常不愿意涉及这一敏感的话题。然而中国目前出现的电力紧缺和电价上升现象，的确有体制和制度性的原因。 

　　事实上从1998年起，围绕着中国电力组织体制的改革，针对当时电力紧缺现象得到缓和的现象，在两个环节上曾出现激烈的争论。其一，电力是暂时过剩、局部过剩还是中国已步入一个电力长期过剩和总体过剩的时期。对这一判断结论的体制性决策背后是以拆分国电公司、推出“0＋4”模式为表象、以竞价上网为实质的电力改革的时机是否已经到来。因为这场电力改革无论从组织体制还是市场竞价机制哪个角度看，都要求要在一个宽松的市场环境中推进才是可行的选择。有关部门希望对电力改革速战速决、急于求成的主观愿望最终使得电力已进入长期和总体供大于求的市场环境，电力改革的时期成熟，必须全力推进的观点起了主导作用。这在客观上造成了这一时期我们把主要精力都放在了强调电力体制的组织拆分，而忽视了电力这个国民经济第一基础产业的特点及其应在国民经济中超前发展的预测和规划。其二，该不该抓住当时的时机推进全国联网。一些同志认为，电力市场当时已出现了总体上的供大于求，各地区均实现了就地平衡。搞全国联网也不会有交换电量，在经济上不合理，在技术上不安全。重要的是，搞跨区联网会进一步巩固国家电力公司的垄断体制，不利于以拆分国家电力公司为主的电力改革。 

　　上述两种观点的“内耗”性争论和最终选择，事实上是导致我们从1999年开始三年不上新的电力项目、电力的发展与国民经济的发展不协调的重要原因之一，也是导致直至今天中国电力的跨区联网无法实现，像华北、东北这样的局部连接也仅是弱连接，当发生电力危机时，我们无法在贫电省和富电省之间进行电量的有效规模性调度的原因之一。 

　　除此之外，从2000年起，出于对拆分国家电力公司的考虑，担心国家电力公司在面临被拆分的改革时期乱投资甚至是转移资产，导致国电系统本身电力电源项目的投资和重组受到严重的制约，当时的国家计委还起草了69号文件，冻结了电力系统对外投融资和资产重组的全部项目，这一文件直到2002年底国家电力公司被解体都没有解冻。显然，无论是从整个国家电力工业还是从国家电力系统来看，在1999年至2002年这三四年中，我们把主要的精力都放在如何拆分国家电力公司上及对其改革争论的漩涡之中。从某种意义上说，这才是作为与国民经济发展密切相关的第一基础产业产生重大影响的根本原因。 

　　尽管从目前我们对中国电力体制改革的模式还不能作出正确与否的判断，但至少从改革的时机上看，是值得商榷的。忽视中国经济发展的新兴转轨时期和电力这个国民经济第一基础产业的特点及对国民经济的影响，忽视对电力的规划、预测及与国民经济之间的协调发展关系，不是从消费者的角度以最终能够为消费者和用户提供质优价廉的电力产品为改革的目标去采用“大船慢掉头”的渐变方式打破垄断，而是过多的从政府和政治的角度用“休克疗法”式的方式拆分国电公司，这一教训是应该进行总结的。 

　　对近年来电力发展中出现的失误给国民经济带来不利的教训，我们必须进行认真的思考和反思。目的是建立科学的决策和纠错机制，最终形成电力这个国民经济的第一基础产业和国民经济总体协调发展的长效机制。 

　　对策 

　　首先，在目前电力紧缺时期，应注重尽快培育市场，而非强化代表市场的行政手段。绝不能用行政手段代替市场，靠越演越烈的行政手段限电甚至在各省之间进行分配电量的行政手段进行解决的老路上去。前提是敢于正面和反思五年来的电力体制改革，找出经验教训，通过打破行政垄断的改革，通过电力改革的难关。 

　　其次，要化“电荒”坏事成为好事，变消极因素成为积极因素。重点要明确主体，搞好我国电力工业中长期发展的科学规划，建立并形成电力与煤炭、运输等产业上下游连动的整体市场体系。 

　　第三，尽快培育和完善电力市场，靠加快改革尽快打破行政性垄断。在电力盈余的地区和季节时段尽快实现竞价上网，不管任何季节、任何时段，也不考虑电力的盈余时期还是紧缺时期，采用一个固定的行政审批电力价格是行不通的。要借鉴并吸取美国加州电力危机的经验和教训，适当允许电力价格在一定范围内波动。 

　　第四，根据中国两个80％的特点，即全部电量中80％是工业用电，工业用电中80％又是重工业用电的特点以及国民经济在总体上需要靠市场和电力价格这样的经济手段作为杠杆来调整不合理的国民经济结构。目前中国的装机容量是4亿千瓦，约占美国9亿千瓦的1／2，而中国2003年的ＧＤＰ值却仅有美国的1／9。我们在产业结构上是需要进行调整的，从电力需求侧进行调整的潜力也是巨大的。通过改变用电侧结构，提高电力能源的利用效率，优化中国市场经济在重化工业、制造业及第三产业之间的合理结构，就必须从电力发展的内延扩大再生产入手，来带动国民经济产业结构的协调发展，最终实现并建立电力和国民经济协调、可持续发展的长效机制。