电监会连出新招电力改革第二战役打响

    电监会副主席邵秉仁曾公开表示，要解决部分地区电力供应紧张问题，就要尽快打破“分省平衡”、“地方保护”的格局。  

    继电监会决定在华东地区进行区域电力市场试点之后，6月11日再次传出消息，电监会又将东北地区列为区域电力市场试点之一。在监管层看来，正是缺电的严峻形势逼着改革加速进行。建设区域电力市场的目的，是通过市场方式，调整电力供求关系。  

    “试点首选华东这个非常缺电的地区，是要冒一定风险的，这也说明了改革的迫切程度。”一位业内人士这样评价。  

    华东、东北试验田  

    中国的电力体制一直是“强省弱区”的架构，跨省电力公司大多是原国家电力公司的分公司，自主能力差，形同虚设，而各省公司却都是独立法人。可以说，中国只有省级电力市场，没有真正意义上的区域电力市场，更没有全国统一的电力市场。“建立区域电力市场的难度远大于建立省级电力市场。”一位电力专家坦言。  

    而且，世界各国的电力体制改革，多是在供大于求或供求平衡的条件下进行的，而中国的电力改革却是在缺电的局面下推进，加上沉积问题，改革注定是很艰难的。对此，电监会市场监管部主任谢振华指出，开展电力市场试点，就是要探索适应各种供需环境的电力竞争方式，电力市场的运行机制必须能适应供不应求的环境，也能适应供大于求及供需平衡的环境。  

    此前，电监会宣称的区域电力市场试点有三个：华东、东北和川渝。之所以选定华东、东北先行一步，用电监会有关负责人的话说，是因为华东、东北“有许多有利因素。”  

    华东地区已基本实现了厂网分开，形成了电源投资主体的多元化格局，电力企业产权结构比较清晰，组织结构比较规范。另外，华东电网网架结构较强，省间电网联系紧密，近年来大范围的电能交换比较活跃。而东北电网是我国最早形成的跨省统一电网，长期实行统一规划、统一建设、统一调度、统一核算和统一管理，基本形成了比较完善的跨省主网架。而且，东北三省综合销售电价水平比较接近，有利于新电价机制的形成。  

    其实，电监会选定在华东、东北地区试点，是为改革挑选了比较稳妥安全的环境。谢振华表示，追求“稳妥”，不仅是考虑到电力工业的重要性，也是考虑到电力市场建设的复杂性。第一点很好理解，就是要保证电力供应，第二点则含义丰富，涉及到重新平衡各方利益的问题，自然是困难重重。什么拖延了区域电网公司的组建？  

    电网是电力市场的载体，“分网”就是一种市场划分，“分网竞争”的关键在于区域电力市场的形成，为市场竞争提供一个公平交易的平台。它可以将电力改革由“竞价上网”延伸到“竞价销售”的深度。  

    按照计划，华东区域电力市场试点方案的审定将在今年8月底前完成，2004年开始试运行。这其实也给华东电网公司的成立确定了时间表。而东北区域电力市场试运行的时间同样锁定在2004年1月，东北区域电网公司的组建被要求在6月底前完成。由此看来，东北区域电网公司将是国家电网公司中率先亮相的区域电网公司。尽管如此，这已经比电力体制改革领导小组确定的今年4月完成区域电网公司组建的计划大大推迟了。  

    国家电网公司日前透露，省级、跨区域和全国三级电力市场的改革将起步。  

    新成立的国家电网公司将从今年起，按照维护出资人权益、兼顾各方利益，成熟一个，组建一个的原则，陆续分别组建华北、东北、华东、华中和西北5大跨区域电网公司和各省级电网公司，今年的重点是组建区域电网公司。  

    区域电网公司将作为国家电网公司的全资或控股子公司，享有独立法人地位，承担资产保值增值责任，负责经营和管理区域电网，管理区域电力调度交易中心。省级电网公司作为区域电网公司的分公司或子公司，承担开放市场、促进电力资源优化配置的责任。  

    而区域电网公司的组建被大大推迟，最大的障碍也在于此。  

    按照国家电网公司的设想，区域电网公司将成为国家电网公司的全资子公司(业内认为，成立控股子公司的可能性不大)，这就为下一步省级公司的成立设置了障碍，因为省级公司都希望成为区域公司的子公司而非设计中的分公司，以拥有更多的自主权。  

    复杂而敏感的“省间壁垒”  

    除了体制障碍，区域电力市场还要解决“省间壁垒”难题。其中，区域内的利益格局再调整就很令人头痛。  

    “电力工业‘省为实体’的改革已‘走样’为省为壁垒，电力资源优化配置出现很大障碍。”这已经成为许多业内人士的共识。“建立区域市场阻力超出预计”，中国电力企业联合会一位人士坦言，“省间壁垒”复杂而敏感，冲破它谈何容易。  

    比如，发电成本低的省份将占领区域内其他发电成本高的省的市场份额，而该省的购电商将不得不以较高的价格从市场上购电。而电价低的省也认为自己吃亏了，因为输送到省外的电价不能高于受电省的电价。受电省的心态则更复杂，如果缺电，且外来电价不高，就欢迎外来电；但假如外来电直接减少了本地发电，自己必须承担搁置成本，就不欢迎外来电了。再加上就业、税收等一系列问题，电价再便宜，交易的阻力也很大。  

    亚太经合组织研究认为，电网互联和市场交易政策是至关重要的，如果互联涉及3个以上经济体，缺乏一个共同的政策将可能产生负面影响。而对于中国建立区域电力市场而言，又岂止是3个相邻的“经济体”那么简单。  

    业内专家指出，中国目前的电力体制改革，将政府职能和企业职能分开，还需要相当长的时间。在改革完成之前，行业监管职能和地方保护的角色冲突仍将存在。不管变革政策的权威有多大，这种抵制，可能推迟政策的实施或扭曲政策的宗旨，甚至达到使改革完全无效的地步。  

    无奈的“一步分做两步走”  

    消除“省间壁垒”的一个重要因素在于区域电网的市场化程度。这里最有效的措施应该是在组建区域电网公司时让地方政府参股，由此地方政府对地方利益的权衡和关注可以在国有资产一盘棋中成为责权利的积极因素。  

    去年底，国务院在电力体制改革方案中明确，区域电网公司可以改组为有限责任公司或股份有限公司。这是我国正式放开电网投资的明确信号。但是，在实际操作中，国家电网公司仍然把区域电网公司设计成了全资子公司。如此做法，“虽然比‘省为实体’的体制进了一小步，但还远远不够。”上海电力公司王伟国如是说，他曾因理论文章《关于电力改革的若干经济学思考》引起业内关注。  

    王伟国认为，国有独资是次优的选择，国有独资公司对转化经营机制没有实际意义。在集中型的所有权结构下，公司治理会变得不那么有效。“电力改革要有新突破，关键之一就是要寻求投资主体多元化下的制度张力。遗憾的是，从国家电网公司的实践来看，这个问题并没有很好地解决。“下一步，应该抓住组建区域电网公司的契机，解决这个问题。”  

    电监会在关于华东电力市场试点的通知中特别强调：“把握一个基本原则就是协调发展，要切实处理好五个关系：电力市场竞争与电力工业发展的关系、电力市场运行与政府宏观调控的关系、电网公司与发电企业的关系、电网公司与电力用户的关系、区域电网公司与省市电网公司的关系，促进华东地区电力的协调发展。”这“五大关系”，充分反映出方方面面问题的复杂性。“区域电网公司要在多元目标条件下解决适应、协调与公平交易等问题，就必须消除体制障碍，实行股权多元化，从而真正形成一个市场型区域电网公司。”王伟国认为，股份制区域电网公司可以由电网公司、地方政府、有关企业法人等共同投资组建，通过市场集中完成区域电网的资产重组。  

    但据知情人士透露说，华东地区虽然经济较为发达，各种条件较为成熟，但华东电网的组建仍然难有突破。“过渡期大概要2～3年。”业内将之称做：“一步分做两步走”。