2005年环保风暴与国家宏观调控线路图

    此番叫停的30家违法电厂项目中，个别地方在建设项目环境影响审批中存在“首长意志”、“先上车，后买票”等违法现象———这被公认为是“钓鱼工程”的显著特征。  

    1月18日，国家环保总局副局长潘岳出现在一个新闻发布会现场，向社会公开30家电力投资企业无视《环境评价法》，违规上马电力项目的调查结果。  

    结果显示，全国有超过15个省和自治区存在违规电厂项目。据报告结果，仅国家环保总局所查，就有30个违规项目上马，其中五大电力公司中，大唐、国电、华电三家榜上有名；地方电力公司中，四川、宁夏、福建亦有违规项目在建。粗略估算，上述项目涉嫌违规资金将近1000亿元。  

    学者们从中看出了深层的逻辑。他们认为，环保总局此番突查电厂违规，其背后的原因绝非仅是环保执法这么简单———这将是2005年宏观调控政策一个明显转型，他们确信，国家相应政策将从依靠政府行政调控进行变革的时代过渡到从法制和技术层面重构秩序的时代。  

    环保风暴背后  

    没有人会想到在2005年两会即将召开的时候，国家环保总局猛然发力。  

    根据环保总局的通报，2004年12月10日，国家环保总局就《国务院批转发展改革委关于坚决制止电站项目无序建设意见的紧急通知》做出反应。  

    在此前后，环保总局组织多个调查组奔赴各地，督察部分违反《环保评价法》的违规项目，然后携带数万字的调查报告返回北京。  

    据了解，就此次巡查结果，环保总局的结论是，一些企业存在严重的环境违法现象，项目环境影响报告书未经环保部门审批，即擅自开工建设，严重违反了《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的有关规定。  

    该局人士说，《环境影响评价法》规定，建设项目的环境影响评价文件未经批准，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。而这次予以巡查并责令停建的太仓环保发电厂和徐州华鑫发电公司等建设项目都是在环评报告书未获批准的情况下，就已开工建设，有些工程已基本完成，属于典型的未批先建的违法工程。  

    据称，国家环境保护总局已决定依法责令立即停止这些项目的建设，并予处罚，对直接责任人员，建议有关部门依法给予行政处分。  

    外界已经广泛关注到这样一个现象。该报告多次强调《环保评价法》里有关建设项目中的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用以及环境预先评价等法律技术性规定，但最终实现的是国务院制止部分行业盲目投资的有关规定和宏观经济调控政策要求。  

    观察人士认为，这是环保总局的一个技术措施———在以往执法过程中，很多地方部门往往是用改善当地居民生活、拉动地方经济等措施搪塞环保部门，而在这一次执法中，环保总局有了一个更硬的规则———配合国家宏观调控。  

    技术性措施  

    学者们认为，这在某种程度上说明，国家的宏观调控政策正在发生微妙的变化。过去一年中，政府已经开始动用非常规意义上的技术手段遏制经济过热趋势。  

    可以追溯的迹象始于2004年4月的铁本事件。在相关部门的通报中，关于该案的关键词是“违反土地管理法、通过虚假财务报表骗取银行贷款”。而当时已经有学者指出，铁本案背后反映出高层在进行宏观调控时，已开始动用技术手段。这层含义在第二天的人民日报社论中得到了证实：“坚决维护宏观调控政令畅通。”  

    随后的2004年10月28日，央行九年来第一次加息。而在之前的中央经济工作会议上传出，2005年宏观调控要充分体现区别对待、有保有压的原则，更加注重运用经济手段和法律手段。  

    有学者认为，“跟其他手段相比，环保执法更容易在社会和民间达成共识，并且环保方面法律法规相对比较健全，对付违规的大型项目投资极为有效。”  

    潘岳在接受本报专访时也强调，“国家对违规电力项目‘叫停’，环保局从环境评价角度来从严把关，都是想用各种宏观政策来促使电力行业健康发展。”  

    有学者认为，在此前“动真格”的宏观调控政策，政府的态度其实依然温和，首选了货币政策、价格杠杆等市场手段。  

    但在2005年全国两会即将召开时，这次环保违法案的处理进展，却使得这个方向陡然有了不同：此案的当事方自然是在审批、建设、环境保护等方面严重违法违规，所以难逃相关制裁，但这个特殊时间的背景，也令这些处罚具有了令人熟悉的色彩。  

    地方政府的“钓鱼工程”  

    2004年11月起，一份非公开资料开始在相当高层内部广为流传。这份名为“宏观调控路线图”的资料由多个机构参与编制，意图为国家正在进行中的宏观调控政策中附加一些技术内涵。  

    有暂时无法得到证实的消息说，上述资料的参与者中不乏带“中国”字头的研究机构，其中甚至包括中国政策科学研究会。  

    该资料在对2004年中国政府就经济过热所进行的调控措施表示认可的同时，亦提出2005年中国宏观调控政策将亟待转型——以中国现有的国情，对行政干预手段的有效性不应该怀疑，但对上述手段的可持续性应保持高度关注。此轮宏观调控中政府行政干预手段的运用只是权宜之计和救急之需，出于维护行政调控成果的考虑和宏观调控可持续性的考虑，市场化调控手段选择一个适当时机跟进势在必然。  

    该资料的一个重要的理论基础在于，利用行政干预手段给投资降温，无法解决除地方政府之外真正意义上微观经济主体(企业、商业银行)在此轮投资扩张过程中的内在利益冲动问题。  

    事实上，这样的案例始终存在。  

    2003年，四川都江堰库区违规上马杨柳湖大坝水电项目曝光。媒体报道后，相关部门很快叫停了上述项目。但此后一个著名的词组“钓鱼工程”开始甚为流传。  

    学者们定义，妄图以“先下手为强”手段形成既定事实，迫使审批部门做出妥协，最终达到目的，这是“钓鱼工程”的显著特征。  

    而据环保总局公开的信息，此番叫停的30家违法电厂项目中，个别地方在建设项目环境影响审批中存在“首长意志”、“先上车，后买票”等违法现象——这被公认为是“钓鱼工程”的显著特征。  

    前述中央党校学者认为，这种形势，已经尽显部分地方同中央不一的利益理解与诉求，问题的本质依然在于“政府过热”———地方政府热心于通过投资推动本地经济发展，必然会导致以行政力量干预市场的行为，也就必然会有地方借行政之力来抗躲中央的市场调控手段。“运动式”的行政干预“风头”过后，显然不能排除这种借助外力强制性进行投资降温重现的可能。  

    “利用土地政策控制大型能耗型企业投资，利用金融手段控制资金流动，如果再算上利用环保法规来遏制非法建设投资，政府在宏观调控上已经动用了多种政策工具，出于维护行政调控成果的考虑和宏观调控可持续性的考虑，我们认为技术型的调控手段选择一个适当时机跟进势在必然。”这位学者认为，这种变化的现实基础来源于高层对于目前经济形势的判断。  

    这显然是2005年宏观调控政策变向的根源。据称，在今后一段时期内，环保总局还将依法查处其它行业的建设项目，遏制违反国家产业政策和宏观调控规定、盲目投资和违规建设的势头。  

    在这种背景下，宏观调控的前行路线图已然日渐清晰。