46家火电厂被限期整改 排污权交易条例正酝酿

　　国家环保总局又出一拳。

　　1月27日，“两控区”——酸雨控制区和二氧化硫（SO2）控制区内的46家火电厂，因至今未启动脱硫项目工程而被通报。在其于次日出示的一份文件中，这些电厂被要求“在指定的时间表内完成脱硫项目建设，否则，项目所在地区、电力集团和企业的新建、改建、扩建火电项目将暂停审批。”

　　按未启动项目归总，数量最多的省份为山东、河南和山西。

　　环保总局是重压在肩：因为根据原国家计委的十五规划，到2005年，“两控区”内的SO2排放总量需比2000年减少20%，全国的总排放量同比降低10%(2000年总排放量为1995万吨)。而权威业内人士以为，就目前的情况分析，这无疑非常艰难。

　　不可能完成的任务？

　　据了解，由于燃煤机组作为主力，我国电力行业一直是二氧化硫的高架排放源。

　　目前实施的行业二氧化硫排放总量控制，是采取关停小火电机组、建设脱硫设施、换烧低硫煤三种方式，而三种减排策略分别占削减规划的13.6%、66.6%和19.8%。可见，建设脱硫设施是最主要的，却又因成本巨大企业的主动性一般都不高。

　　一系列政策法规出台之后，自2002年以来电厂的脱硫装机容量增幅明显——从2002年的600万千瓦到2004年的1600万千瓦，但发电装机容量的增长(多在2002年前立项，当时并未要求新建机组全面脱硫)还是轻而易举地抵消了前者的成果。

　　国电环境保护研究所副所长朱法华提供的数据显示：2003年全国火电装机容量为2.86亿千瓦，而2004年较之增长12.1%达到3.25亿千瓦。

　　环保总局污控司刘孜助理调研员则透露：我国2000年的煤炭消费总量是12.5亿吨，电煤用量5亿多吨；2003年的煤炭消费总量增加到15.8亿吨，电煤用量达到了8.5亿吨。“预计2005年实际煤炭消费量将近20亿吨，电力用煤则不少于10亿吨。”

　　而中国环境科学研究院2004年的一份研究报告表明，酸雨危害健康、腐蚀建筑物、破坏生态系统，造成年超过1100亿元的经济损失，相当于年GDP的近3%。

　　环保总局的压力于是可想而知。一位不愿透露姓名的官员表示，“某种程度而言，可以把对46家火电厂的通报，看作总局为完成‘十五’SO2总量控制目标的一个胜负手。”

　　该官员还透露，“天空没有界限”，二氧化硫超量排放所引起的酸雨跨国污染已经成了东亚地区的外交敏感。“内外压力，所以总局对137个定于2005年年底前完工的火电厂脱硫项目，只有66.4%已建、在建，感到了加大工作力度的必要。”

　　各省已是震动：记者在2月3日的电话采访中获悉，山东省已批准出台了《山东省火力发电厂(热电厂)二氧化硫污染防治实施方案》，措辞严厉；浙江省环保局污控处处长许履中也表示，浙江正督促大型电厂加大脱硫、除尘力度，地方电厂也在搞循环流化床锅炉。

　　国家环保局潘岳副局长在其间的一次讲话中强调，建设项目中的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，“‘三同时’制度必须得到落实。”

　　环保总局的文件中还写到：将全面实施排污许可证制度，研究制定并尽早组织实施控制和减排二氧化硫的经济政策(重点是将现有火电机组脱硫成本纳入上网电价、保证脱硫机组上网电量、制订发电环保折价标准、提高二氧化硫排污收费标准，鼓励多渠道加大脱硫资金投入、落实国债资金和排污费对重点脱硫工程项目的补助等)，而在线监测装置也将安装。

　　2010、2015、2020年全国SO2总量控制目标及行业指标分配也在加紧研究。前述官员还透露，一项旨在实现低成本污染治理的制度创新正在总结归纳。

　　排污权交易条例正酝酿

　　该项针对二氧化硫减排的制度创新，其实已经默默地研究、试点了五年。而一部题为《排污权交易在中国》的纪录片，也是在去年年底由环保总局宣教中心和美国环保协会合作拍摄完成。

　　据污控司副司长李新民介绍，排污权交易是一项基于市场手段的环境经济政策，自1980年代初以来帮助美国在二氧化硫污染治理上取得巨大成功。

　　上海市环保局环科院高工陈长虹则进一步告诉记者，排污权交易是在对污染物排放总量控制的前提下，利用市场规律及环境资源的特有性质，在环境保护主管部门监督管理下，各个持有排污许可证的单位在政策、法规的约束下进行排污指标(排污权)的有偿转让或变更的活动。

　　权威信息渠道称，基础于五年来的知识积累和试点经验，排污权交易的条例正在有关部门起草，很有可能将在不久后尝试性推出。

　　美国环保协会见证和参与了这个时间段内环保总局“SO2控制和减排”工作的全过程。协会中国项目负责人张建宇博士回忆，最初的开始还要回到1994年的4月，“中国环保总局的解振华先生与美国环保局局长卡罗.布朗女士，晤面后共同签署了‘在中国利用市场机制减少SO2排放的可行性研究’的合作意向书”。

　　2000年底，协会的资深经济学家杜丹德博士访问北京、南通、张家港、合肥、天津等地；次年3月，协会与环保总局污控司开始了《推动中国SO2排放总量控制及排污交易政策实施的研究项目》的筹划。其后，《SO2放总量指标分配方案》、《SO2排污许可证管理办法》、《SO2排放总量控制监控实施方案》、《SO2排放权交易管理办法》等一系列政策出台。

　　环保总局办公厅于2002年3月1日印发了环办函200251号文件，决定“在山东省、山西省、江苏省、河南省、上海市、天津市、柳州市开始推动SO2排放总量控制及排污政策实施试点”，在随后的环办函2002188号文中，又增加了华能集团参加示范，简称“4＋3＋1”。

　　李新民告诉记者，在示范范围的选择上做到了尽可能的代表性和典型性覆盖。“涉及‘两控区’18.56%的SO2排放量、131个城市(包括县级市)、727个企业：包括了我国经济最发达的上海市、江苏省，SO2排放量最高的山东省，中原工业大省、人口最多的河南省，能源基地山西省，工业大城市天津，从1991年开始坚持实施大气排污许可证制度的柳州，再就是拥有占电力行业发电容量近1／10的华能。”

　　张建宇博士透露，试点7省市已基本完成了对污染指标分配、相关法规制定等基础性工作。其中江苏还开始尝试在全省范围内进行SO2排污权交易的试点。

　　一系列的成功交易案例也是出现，以柳州市为例：柳州化学工业集团是柳州地区重点企业，为发展生产以400元／吨价格，向通过综合利用、淘汰燃煤锅炉而富余出SO2排放指标的柳州木材厂每年购买200吨SO2排污权。既保证了生产的扩大发展，又没有突破总量控制指标。

　　记者在采访中发现，一个基本共识已经在示范地区官员、企业主间形成，即排污权交易在保证区域环境目标前提下利用市场机制调动了排污企业减排积极性，是确保以最低成本实现总量控制的好思路。

　　河南省环保局一官员在接受电话采访时表示，排污权交易是我国环保管理体制的一个借鉴性创新，“对于正在进行增长模式转变和发展观升级的我国，其重要意义至今仍是被低估。因为这是用创新和制度来保障可持续发展的一个象征”。

　　在美国环保协会的一份报告中，也指出了妨碍二氧化硫总量控制和排污交易政策实施的若干瓶颈：

　　首先是罚责的问题，由于有些地区超总量指标排放无罚责，使得执法缺乏严肃性也妨碍政策的落实；其次是急需建立污染源排放的统一监管机制，要有符合标准的排放连续监测系统，联网并严格管理；第三是应建立二氧化硫排放权交易中介和排放配额跟踪平台，并与电力企业协商出超过五年有效期及中、长期的公正、公平的二氧化硫排放总量指标分配方案。

　　对此建议，一直关注、支持着该项目的国家环保局局长解振华也予以认同，“有大量的、基础性的工作还要做，像总量、核定总量，发放许可证，排放的情况还要进行核算、监测，另外譬如如何进行交易、怎么样进行定价……在这些基础之上再搞二氧化硫排污权交易还是很有市场，很有前景的。”

　　张建宇告诉记者，报告已递交至环保总局。由于也是各试点地区的共识，所以在排污权交易立法过程中，如上建议必然会得到应有的考量。

　　长三角区域环境合作将先行

　　美国环保协会的报告中还建议，下一步可以根据实际需求，考虑在长江三角洲及有积极性、有条件的平原地区进一步完善排污交易运行机制。而在相关法律、法规出台后，再在珠三角、环渤海、武汉都市圈等区域经济体内展开。

　　张建宇表示，在区域排放总量控制的前提下，范围越大资源的配置才越优。张还以为，这项工作与电监会试点华东电力市场，建立新的运行和发展机制有交集。

　　事实上，长三角的积极性相当高涨：一方面，在于该区域经济活动是当今我国乃至世界上最为活跃之地，另一方面，生态、环境承载能力的相应脆弱使得这三地的官员对于环保理念非常认同——浙江早就提出了“生态浙江，绿色浙江”的口号并在湖州率先实行GDP新政，而江苏，是我国第一例同地和异地二氧化硫排放权交易的发生省份。

　　一个相当有意思的细节是，我国第一例异地二氧化硫排放权交易的买方，就是二十多天前因上马新增项目未经环评而被环保总局点名的三十家公司之一——太仓港环保发电有限公司。

　　2003年中，该公司在建设2×１35MW发电供热机组的基础上，有意再扩建2×３00MW发电供热机组，而这样一来，公司每年就要增加2000吨的二氧化硫排放量。尽管新上机组的脱硫效率可以达到90%，但该公司的二氧化硫总量控制指标已没有余量。

　　凑巧的是，当时南京的下关发电厂由于引进了芬兰的先进治理技术，每年排放的二氧化硫实际量比环保部门核定的排污总量指标减少了3000吨。经江苏省环保厅牵线搭桥，两家企业达成协议：从2003年7月至2005年7月，太仓港环保发电有限公司每年将从下关发电厂买回1700吨的二氧化硫排污权指标，并以每公斤1元的价格，向下关发电厂支付170万元的交易费用。

　　双方还商定到2006年之后，将根据市场行情重新决定交易价格。

　　江苏省环保厅副厅长姚晓晴在就此接受媒体采访时表示，“排放权交易不仅使太仓环保发电公司工程能够按时上马，保证了苏州地区有较为充足的电力，同时也为解决南京下关电厂的脱硫运行费用提供了一定的补助资金。而且没有突破全省以及买入方企业当地的总量控制目标，是多赢的机制。”

　　长三角尽快在更严格的总量控制基础上实行包括二氧化硫和污水在内的排污权交易，也有紧迫性的一面：数据显示江苏南部、上海和整个浙江都是酸雨的重污染区，长三角15个城市中有14个属于需酸雨控制区，年PH均值低于5.6；而京杭运河长三角地区段、太湖、长江下游段、钱塘江段等水资源的受污染程度也是触目惊心。

　　一份由清华大学公共管理学院和美国环保协会起草的报告中提出，长三角已经到了进行区域环境合作的关键时刻。在这份报告中有24字箴言，“信息共享、监测合作、共同目标、利益平衡、定期协商、灵活机制排污交易”。

　　然而，这并不是一个在现体制框架下容易实现的目标。记者在采访中了解到，在某省内进行的一次跨市二氧化硫排污权交易中，计划卖出方的地方官员在环保总局介入前一直坚持“为什么要把发展的指标让给他们，我们只在市内进行指标交易”。