专家号脉电力改革:该不该拆分国家电网

    刘纪鹏：下一轮电改就是要改掉以行政审批为特征的行政性垄断，而不只是拆分国家电网 

    陈望祥：必须坚持电力体制改革五号文件，全力推进拆分国家电网，坚持输配分开 

    韩晓平：解决中国电力供需矛盾和降低盲目投资诱发金融风险的关键，不是竞价上网，而是建立长期交易机制 

    这个夏天，伴随着燥热的天气，电力行业的两件事让全民“怨声”不已——全国电价上调、电力行业的高收入。

    在这个大背景下，究竟该不该拆分国家电网？停滞不前的电力改革如何推进？成为大众越来越关心的问题。 

    四年前，2002年3月国务院颁发5号文件《电力体制改革方案》，中国电力体制改革正式启动。如今中国电力改革陷入僵局。随着2007年电力即将过剩、《“十一五”深化电力体制改革实施意见》即将颁布，电力体制改革将被再次提上日程。 

    以往的中国电力体制改革为何难以推进，下一轮电力改革如何进行，备受关注的电价改革如何推动，如何保障电力体制改革的有效进行，针对这些问题，本报特别约请四位曾参与电力改革的专家发表自己的看法。他们是：中国政法大学教授刘纪鹏，中国投资协会能源研究中心副理事长陈望祥，原亚洲开发银行能源经济学家、厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强，中国能源网信息总监韩晓平。 

    电力改革为何陷入僵局？ 

    记者：2002年五号文件《电力体制改革方案》的出台，标志着电力改革的启动，为什么几年下来，中国电力改革却止步不前呢？ 

    刘纪鹏：我在四年前，针对当时的电改思路，曾写过一篇众所周知的文章《电力改革的六大风险》，结果都发生了。 

    从一开始就认为这场电力改革方案的方法和路径本身有问题，仅一味地在组织体上强调拆分，最初的方案甚至连国家电网公司都不保留，只强调改体丝毫不改制，而以行政审批为特征的行政性垄断、电价的行政性审批并没有触动。 

    电力改革的目的就是为消费者提供质优价廉的电力产品，而不是人为地制造竞争主体。 

    而我们由于急于求成，忽视了电改的外部市场环境配套，导致改革后电荒和电价上涨都发生了。所以电力改革陷入困境成为必然。 

    林伯强：我认为关键是先前的电力改革没有形成电力市场。拆分国家电力公司可能很重要，但是更重要的是形成市场机制。事实上，当时很多人认为通过拆分国家电力公司就能从竞争的角度来解决问题。但实际效果却是从拆分中得到的效率提高并不明显，相反，当时的改革没有解决电力短缺和过剩的机制问题。 

    韩晓平：以往的电力改革不成功，与5号文件贯彻不力不无关系。目前，在中国电力行业中，国家电网公司依然隔阻着供需双方的交易。 

    这一局面甚至还不如计划经济时代，因为那时政府还会承担责任，但是今天的电网公司既不需要对用电市场承担义务，也不需要对发电企业承担责任，造成整个系统的混乱，不仅危及到电力行业自身的良性发展，也影响到煤炭、运输、节能和金融安全。 

    陈望祥：为什么5号文件中的电改精神没有得到很好的贯彻？这其中就是改革前后各种观点的阻挠。比如，当初在设计区域电网的时候，很多人主张电网不能拆，应该统一，主管部门权衡之下，仅仅以南方电网公司为试点。但如果当时以区域电网公司为主体全部铺开改革，将是另外一种状况。 

    林伯强：在这四年之中，阻碍电力改革的就是电力短缺，当然，被改革者，其中包括政府、电力企业也可能不想改。 

    改革不是短缺的原因，反过来改革也没有解决短缺。假如当年没有拆分国电公司，当出现电荒的时候，电源端的建设一个千瓦也不会少。 

    目前来看，只有厂网分开还有点进展，但是即使这种进展的效果还是不清楚，其实在电力短缺的时候来谈改革是不可能的。 

    韩晓平：我认为电力改革出现迟疑的主要原因是没有抓到纲，纲举目张。在电力改革中我们过于陷入具体的细节之中，吵来吵去，结果买家在哪里？输电、配电、售电都是国家电网一家，要电力市场还有什么用？ 

    下一轮电力改革如何启动？ 

    记者：现在随着2007年电力过剩的局面出现，是不是启动下一轮电力改革的时机已经成熟？ 

    林伯强：电力短缺和电力改革有着直接关系，一旦短缺就甭谈改革。事实上，充足的 

    电力是保证电力改革最主要的条件，从目前来看，未来的五年，只要电力的小额过剩继续保持着，启动、推进电力改革就是恰当时机。 

    韩晓平：我不同意这个观点，不是缺电不能改，而是以缺电为借口拒绝改革，西方的电力改革也是在能源危机之后的紧缺时期启动的。 

    事实上一些市场经济发展比较好的省自己在力所能及地积极推进一些改革，比如浙江。浙江是电力最为紧缺的省份，但是在自己能够管辖的范围内积极推动了一系列的相关改革。浙江在这一时期建立了一些热电联产，这些项目都是投资者、能源用户和政府共同协商的结果。在电价改革上，浙江对一些发电项目进行体外补贴以增加电力供应，同时推广阶梯电价等等。如果我们当初及时启动链接供需关系的改革，今天的盲目建设就不会出现。 

    记者：时机既已成熟，那么究竟应该如何来改？ 

    刘纪鹏：我的观点一直没变———一定要把反行政性垄断放在电改的首位。原因有二，一是电价是发改委批的，如果说电力公司垄断，那么就要获得垄断利润，而垄断利润是由垄断价格决定的，因此实际情况是电力公司的利润多少都是由发改委批出来的；第二就是电力项目也都是由发改委批的，仅靠行政审批就永远也摆脱不了电力项目有时多有时少的局面。 

    陈望祥：我认为拆分国家电网是当前的首要任务。现在我们的电力改革是徘徊在厂网分开和主辅分离之间，电力改革的最大阻力来自于国家电网公司。电网公司的集中垂直一体化垄断至今仍未打破，主辅未分、输配合一、购销垄断以及效益滑坡等，这导致电网的投资单一。“十一五”期间，我们的电网投资缺口在1万亿元左右，其中国家电网就要8000亿元。这是国家电网公司的最大问题，同时也是下一轮电力改革的重点。现在就是要解决国家电网的主辅分离，输配分开。 

    韩晓平：根本的改革还是要解决电网公司隔阻供需纽带的问题。 

    中国这样一个资源和发展分布极为不平衡的国家，没有中央政府的统筹规划，进行资源优化配置将是不可想象的。 

    一谈到解决电网问题，就会有人拿安全说事，分拆电网不利于安全，要让电网喘息，国家电网就可以搞特高压电网，搞全国联网，优化配置资源等等。搞不搞特高压应该由市场决定，如果供需双方有这种需求，也能承受相关的经济负担和安全风险，就可以搞。但是不能因为搞了特高压，电力改革就要根据特高压安全的需要来进行，这是本末倒置。国家电网是一个企业，企业又怎么能超越政府来“优化配置资源”，这种配置到底是对谁优化？ 

    记者：究竟是先拆分国家电网还是先解决体制问题？ 

    林伯强：如果现在拆分电网公司而没有理顺电价，投资回报的问题仍无法解决，即使资金多元化了，各种资本也不会进入电网。没有体制保证，提高效率的不确定性很大。我并不反对拆分国家电网，但是要有优先选择。 

    陈望祥：我不同意这样的说法，国家电网现在正在采取各种举措加强自己的垄断地位。比如，2002年的厂网分开中，国家电网公司保留3384.05万千瓦的发电资产，但是2005年这些资产却归于国家电网新源控股有限公司。这种做法不符合5号文件的规定。 

    国家电网开始将区域电网的财产所有权上收；另外管理权以及一些跨区域电量调配的收益权也在上收，特别是在三峡电量的问题上，国家电网也在上收收益分配权。国家电网的这些举措与当时2002年的5号文件的改革是背道而驰的。不解决这些问题，电力改革就无法推行。所以要先拆分国家电网。 

    如何进行电价改革？ 

    记者：电力改革中老百姓最关心的环节就是电价改革，事实上，目前对电价改革还是存在颇多争论。电价改革如何进行？ 

    刘纪鹏：发输配售四个环节中，我认为一定要在解决完主辅分离之后，先实现配售分离，再来考虑输配分开。现在，厂网已经分开，也就是发和输配已经分开了。现在中国还差一个售电环节。我们不要老盯着把输配分开，也不要试图让配电公司去卖电，现在应该是新建售电公司来经营卖电的业务。  
    陈望祥：我不赞成这种观点，我认为在厂网分开后，在主辅分离基础上，先进行输配分开，然后再解决配售分开。也就是要调整国家电网的定位。 

    在发输配售四个环节中，发电端已经开始竞争，但是在国家电网主辅业未分离、电网企业成本不公开情况下，发改委最头痛的就是电价成本搞不清楚。 

    从1990年代以来，全国大约有15个省市电力公司组建了三产、多经集团，这些都是计算到电网成本中的，而输配分开就是打破电网垄断电力市场，打破电网作为单一购买者的方式。 

    刘纪鹏：输配分开是拆分现有的组织体，而配售分离是要新建几百家售电公司，新建售电公司就不像拆分一个现有的输配电网风险那么大。现在，强调输配分开在时机和未来效果上都是不确定的。输配分开后二者以何种形态存在，应谋定而后动；另外，按照电压等级确定输配电的关系，还是按照行政区划，也是很难确定。 

    韩晓平：我个人认为，在目前电力市场不完善的情况下，强调配售分开并没有实际意义。 

    我们的电价是发改委批的，无法反映真正的供需电关系。实际上，电网公司就应该像高速公路一样经营，规定过路价格标准，按电压等级和输送距离收费。而不能像铁路一样，只是负责托运。 

    解决中国电力供需矛盾和降低盲目投资诱发金融风险的关键，不是竞价上网，而是建立长期交易机制，让我们的地方供电公司代表电力消费者与发电企业建立长期协议机制，并将利益和责任向上游的煤炭、运输企业传递；而供电企业也通过结构性电价向电力用户进行传递，使用户参与节约用电和需求端管理，并因此有利可图。 

    谁的孩子谁抱，我认为应该把供电局交给地方来管，你的用电结构来决定你的电价，这样他自己就会算账，供需双方也就会自己去完善签订长期协议，从而也理顺电力上下游之间的关系。实际上，中国大量的县市一级的供电企业根本就不是隶属于国家电网，也没有看到人家地方自己抱的孩子就被饿死了，一些地方政府往往对于本地的利益比国家有责任感。 

    谁来保障电力改革？ 

    记者：启动电力改革是大家的共识，但是，如何才能有效地保证电力改革的有效运行呢？比如，发改委和电监会又如何定位呢？ 

    林伯强：发改委和电监会的定位之所以不明确，是在一些权力范围上不明确，关键是政府想不想改革，想不想按照国际惯例办事。 

    刘纪鹏：今后市场经济深入发展的结果就是电力本身一定要市场化，这是维持电力改革的生命线的保障。市场核心问题就体现在价格的自由竞争上，因此电监会，实质上是在电力市场形成的基础上，去对整个市场的公平竞争以及市场的创新手段的建立进行监管。电监会和发改委之间实质上是一个互相取代的关系，如果发改委不放弃电价审批以及项目审批权，那么电监会就是花瓶，如果电监会发挥作用，那么就意味着要发改委首先革改革者自己———发改委电力行政审批的命。 

    韩晓平：我认为电力改革的阻力并非来自发改委和电监会。在电力紧缺最困难的时刻，电监会仍然在坚持改革。最大的阻力还是在电网公司，因为电网公司太强势了，掌握了太多的资源，发改委和电监会根本不是电网的对手，而“谁的孩子谁抱着”，可以调动地方和中央，发电企业和用电企业一起解决电网垄断的问题。