市场力认知偏差与监管失衡：中国电力市场治理逻辑亟需重构

在电力市场化改革浪潮中，“市场力”监管已成为悬在中国大型发电企业头顶的达摩克利斯之剑。然而，现行监管框架存在显著的认知偏差与制度错配，对电力市场化进程形成掣肘。

（来源：电联新媒 作者：贺一）

规模≠垄断：破除“大即是恶”的监管误区

当前监管逻辑存在一个根本误区——将市场集中度等同于市场力滥用风险。管理学中的资源基础观强调，企业竞争优势源于对异质性资源（如技术、管理、品牌）的整合能力，规模仅是资源整合的结果而非原因。

在国际实践层面，欧盟主要以《能源批发市场诚信与透明条例》（简称REMIT）和《欧洲联盟运作条约》（简称TFEU）第102条为依据监管电力市场，旨在禁止内幕交易和市场操纵等滥用行为。在法规框架下，欧盟能源监管合作机构（ACER）通过REMIT要求市场参与者报送交易数据，联合各国监管机构（NRA）监控市场行为。一旦发现“操纵市场”“内幕交易”等行为，ACER与NRA将协同启动调查程序，制裁机制由各国根据TFEU第102条实施。欧盟的市场监管体系以数据驱动的被动响应机制为核心，遵循“数据监测-异常预警-精准调查-行为规制”的闭环流程，而非对市场主体实施前置性、预防性的行为控制。

中国对于发电主体的监管常常以事前的准入、审批对市场主体实施预防性控制，并以事后调节替代行为审查。通过结果导向的超额收益回收机制、价格上限的过度干预代替事前市场力滥用预警和事中交易行为监管，回避复杂的经济分析和严谨的调查取证环节，实践中导致以下问题：一是容易产生误判，电力市场影响企业收益存在多维度变量，如电力市场的燃料价格波动、可再生能源间歇性、电网阻塞程度等因素，超额利润和市场力之间的因果关系在不展开充分调查分析的情况下难以清晰界定；二是弱化事前威慑，诱发道德风险与监管套利，若企业发现滥用市场力的预期收益大于事后处罚成本，可能倾向于主动制造市场扭曲；三是扭曲市场信号，损害价格发现功能，电力市场的核心价值在于通过价格信号引导供需平衡和资源配置，过度依赖事后调节和价格上限干预会挤压市场机制的作用空间；四是引发公平性和透明度争议，事后调节常依赖监管部门的合理性判断，缺乏透明的量化标准，可能导致选择性监管和政策不确定性问题。

电力市场监管重心应从“防范存在”转向“约束行为”，建立基于报价异常性、持留容量比例等动态指标的监测体系，而非对大型能源集团采用“一刀切”式的限制。

成本回收困境：被忽视的市场力诱因

行业内很多人坚信，发电企业应按边际成本报价，殊不知这是本末倒置。通过激烈的市场竞争发现系统的边际成本，这是果而非因。在这一指导思想下，发电企业偏离边际成本报价，常被简单归因为“操纵市场”“滥用市场力”。然而发电企业这一报价行为的深层症结在于发电企业的成本疏导不畅。煤电企业固定成本占比约30%，在全容量补偿机制尚未完全建立的情况下，固定成本难以仅通过边际成本报价回收。同时，“双轨制”下的电力市场，火电企业不仅需要承担无法量化的保供责任，还要分摊市场中的大量不平衡资金和辅助服务费用。企业面临生存压力必然扭曲市场行为，当合理利润空间被制度挤压，发电企业只能通过报价策略自救，这并非市场力的滥用，而是机制缺陷下的适应性反应。

由于煤价下降，目前煤电行业处于多年未见的经营压力较小状态。但长远来看，煤电角色正从“传统基荷电源”转向“系统调节资源”，面临持续的经营压力。2021-2022年煤价高企，煤电价格联动不足、能源成本单边上涨，煤电企业成本无法传导，行业亏损面达80%，部分省份甚至出现容量充裕度预警。2025年上半年，煤价下跌，五大发电集团盈利普涨，然而必须清醒认识到，这种盈利改善很大程度上是外部燃料成本周期性波动的结果，并未触及煤电行业深层次的结构性矛盾与发展困境。煤电机组利用小时加速下降，多省出现平均利用小时2000-3000的情况，但在当地负荷高峰时仍然供应紧张，其根源在于，随着“双碳”目标引领下的新型电力系统加速构建，煤电角色正从提供主体电量的“电量主体”，转向保障电力供应安全与系统调节能力的“容量主体”。这一转型意味着煤电必须承担双重挑战：一是巨额投资压力，为满足系统灵活性需求（如深度调峰、快速启停）和低碳化要求（如节能降耗、掺烧生物质、CCUS应用），现役煤电机组亟需进行大规模、高投入的技术改造升级，增量机组也不再追求传统的低煤耗、高利用小时，而是降低最小技术出力下限、提高爬坡速率和实现常态化启停调节，同样需要大量研发和技术投入。二是发电空间挤压，在“先立后破”的能源转型进程中，煤电为快速增长的风电、光伏等新能源发电让渡发电空间，其年利用小时数呈现不可逆的趋势性下降，直接影响了发电收入的稳定性和规模。

在发电企业面临投资压力和发电空间挤压的情况下，煤电收益体系的不完善导致企业被迫动作变形以进行自救。一是容量补偿机制不到位，煤电机组固定成本难以回收；二是辅助服务价格机制疏导不畅，调节资源价值并未充分反映；三是现货市场机制缺乏对于不能直接发现的运行成本的监审，包括机组空载、启停、上抬和必开费用，需通过核价进行补偿。只有制度设计科学合理、充分反映煤电的真实价值与成本，才能引导企业行为规范有序，实现制度目标与企业经营的正向耦合，而非陷入“机制扭曲-企业动作变形”的恶性循环。

综上所述，当前发电企业（尤其是煤电）在报价策略上偏离边际成本的现象，其深层根源并非简单的“市场力滥用”，而是现行双轨制市场机制下发电企业成本疏导不畅。不完善的制度必然导致变形的动作，面临成本刚性增加和收入增长受限的双重压力的煤电企业，难以实现“个体理性”和机制设计的激励相容，解决所谓“市场力”问题的核心，在于进一步深化电力体制改革，正视并系统性修复煤电机组成本回收的制度性短板，而非仅归咎于企业行为。

他山之石：重构治理逻辑

随着电力市场化进程的深入，监管重点亟需从“主体行为管控”转向“制度与机构治理”。国际经验表明，这一转型既是适应市场复杂性升级的客观要求，也是破解传统监管局限性的关键路径。

电力市场主体增多，交易复杂性增加，“管主体，批交易，定价格”式的行政干预有悖于市场化环境构建。根据国家能源局数据，全国注册参与交易的经营主体数量由2016年的4.2万家增加至2025年的81.6万家，市场化交易电量由2016年的1.1万亿千瓦时增长至2024年的6.2万亿千瓦时，占全社会用电量的比例由17%提升至63%。传统的以经营主体为中心的监管方式难以覆盖海量市场行为，监管成本上升，监管难度增大，阻碍资源流动。

制度设计是决定市场效能的关键。电力改革的核心是“放开两头，管住中间”，监管需要匹配不同环节的经济属性。在竞争环节，监管应确保规则公平和过程透明，而非干预市场决策；在垄断环节，监管则需聚焦成本监审、价格核定和无歧视开放。制度设计的不合理可能带来系统性的价值扭曲和激励错配，监管框架必须包含对制度本身的动态评估和修订机制，确保规则设计符合效率、公平、安全等目标。

权力集中要求制衡与监督。电力市场的高效公平运行高度依赖交易机构、调度机构等核心平台的中立性、专业性和规范性。这些机构掌握着交易组织、结算、系统调度等方面的关键权力，监管的重心需转向确保这些机构的独立性和权力行使的透明规范，并建立有效的外部监督与问责机制。同时，对具有自然垄断属性的电网企业，监管需持续深化成本透明化和无歧视开放电网的监督，防止其利用垄断地位或关联角色影响市场竞争公平性。

避免和减少市场失灵要求信息公开、减少信息壁垒。在电力市场中，电网企业单方面掌握对输电能力、阻塞情况等信息，可能引发电网企业利用信息优势实施歧视性接入；售电公司与中小用户间合同条款的复杂性差异，也可能导致用户因无法准确评估风险而遭受权益损害。种种信息失衡使市场机制难以充分有效运转，进而成为政府介入市场治理的重要逻辑起点，即政府通过“有形之手”干预市场，正是为了弥补市场自发调节的缺陷。为避免或减少此类市场失灵，关键在于将信息治理嵌入制度设计，通过强制信息披露规则（如要求电网企业公开阻塞信息、交易机构公示市场出清数据）、建立标准化信息接口、引入第三方独立审计（如对交易算法、调度行为的合规性评估）等制度安排，系统性打破信息壁垒。

放眼国际，欧洲的监管体系由欧盟委员会、ACER（欧洲能源监管机构合作机构）与各国监管机构（NRA）共同构成、协同运作。其中，ACER不仅负责跨境市场规则的协调与合规性审查，还通过REMIT组织全欧洲的交易数据监测，强化对行为异常的精准执法。例如，REMIT要求所有电力批发交易和内幕信息在EMIT平台公开报送，ACER据此联合成员国监管机构开展事中干预与现场检查，重点关注如“跨区容量囤积”“虚假申报”等操纵性行为。同时，ENTSO-E等市场运营机构制定的网络准则必须接受ACER审查，确保制度透明、规则一致，防止规则端滥用权力。此外，各国监管机构对价格区划、容量分配等关键参数亦有审核与否决权，体现出制度规则对市场运行权力的前置制约。

美国形成以联邦能源监管委员会（FERC）、区域输电组织/独立系统运营商（RTO/ISO）、独立市场监测单元（MMU）的三层治理结构，其中，FERC为顶层监管机构，RTO/ISO负责市场运营，MMU实施实时监测，强调通过规则设计引导市场自律。FERC通过《联邦电力法》与一系列重要法规（如Order 888、719等），确立了节点边际电价机制、辅助服务市场和容量市场框架，同时要求ISO/RTO市场规则须经其审批、执行情况须接受监督。MMU在市场运行中实时采用“三关键供应商测试”等结构性指标筛查潜在市场力滥用，并定期发布《市场状态报告》公开市场运行、瓶颈与潜在操纵行为；而若ISO/RTO在调度或结算中未严格执行规则，FERC可发起听证、追责运营机构。这一模式强调运营者与市场参与者权责对等，辅以高度透明的数据披露机制，实现了以制度约束权力、以信息促进市场自律的监管逻辑。

从欧洲和美国的监管体系可以发现，欧美电力市场监管均以多层级协同治理为架构，以数据透明化为基础，采用行为导向型监管逻辑，强调对市场运营机构的权力制约。欧盟通过ACER审查ENTSO-E等机构的规则制定、强制实施数据披露要求，并赋予成员国监管机构对关键参数的审核权，实现规则透明化对运营权力的前置制约；美国依托FERC对RTO/ISO市场规则的审批权、MMU实时监测及对运营机构违规行为的追责机制，形成权责对等治理，二者均以制度与信息手段实现对运营机构权力的动态制衡。

电力市场化改革的本质是用市场机制替代行政指令，这要求监管从微观行为管控转向宏观制度构建。通过完善市场规则、强化机构制衡、推进信息公开，监管体系才能适应“源网荷储”互动、跨省跨区交易等复杂场景。未来监管的核心应是为市场运行提供公平、透明、可预期的制度环境，而非陷入对个别主体的“保姆式”监管。制度一旦设计合理，市场便能以经济激励作为主导，参与者靠价格信号实现自律。这种转型既是国际经验的总结，也是中国电力的市场化从“形似”走向“神似”的必由之路。

本文系《中国电力企业管理》杂志社独家稿件，作者供职于华能集团能源研究院。