电监会发布电力施工安全情况监管报告

    国家电监会12月1日发布2006年第6号专项监管报告——《电力建设施工安全专项整治工作督察情况监管报告》，《报告》披露，2005年发生电力建设人身伤亡事故35起，死亡92人，其中，特大人身伤亡事故1起，死亡14人；重大人身伤亡事故13起，死亡52人。2006年1-10月份，电力建设发生人身死亡事故29起，死亡72人，其中重大人身死亡事故11起，死亡51人。

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    电力建设施工安全专项整治工作督查情况监管报告（电监会专项监管报告第6号）

    为了加强电力建设施工安全管理，遏制重大人身伤亡事故多发的局面，按照国务院安委会《建筑施工安全专项整治工作方案》要求，自2006年5月份开始，电监会在电力行业组织开展了建设施工安全生产专项整治工作，8-10月份，电监会及其派出机构在企业自查的基础上，依据《电力监管条例》、《建设工程安全生产管理条例》和《安全生产许可证条例》等法规，对电力企业开展电力建设施工安全专项整治工作进行督查。根据此次督查工作情况以及近年来电力建设施工安全情况，形成此报告。

    一、基本情况

    （一）电力建设施工安全情况

    近两年来，电力基建安全形势严峻，重大人身伤亡事故多发。2005年发生电力建设人身伤亡事故35起，死亡92人，其中，特大人身伤亡事故1起，死亡14人；重大人身伤亡事故13起，死亡52人。2006年1至10月份，电力建设发生人身死亡事故２９起，死亡7２人，其中重大人身死亡事故11起，死亡51人。

    经对2005年以来电力建设施工人身伤亡事故的统计分析，坍塌和机械伤害是电力建设伤亡事故中事故起数和死亡人数最多的事故类型，其中，坍塌事故占20起，死亡71人，分别占事故总起数和总人数的30%和43%；机械伤害事故占17起，死亡46人，分别占事故总起数和总人数的26%和28%。

    为了有效地遏制坍塌、机械伤害等建设施工安全事故，实现电力建设施工安全生产状况的稳步好转，电监会制定并下发了《电力建设施工安全专项整治方案》（电监安全[2006]20号，简称《方案》），制定了电力建筑施工安全专项整治的工作目标和工作重点。

    工作目标：整顿和规范安全生产秩序，改善安全文明生产环境，集中解决电力建设施工安全管理工作中存在的突出问题，进一步健全和落实安全生产责任制，落实安全生产各项规章制度，督促各有关部门和人员加强监督管理，切实履行好安全责任，建立并完善事故应急救援机制，提高安全生产管理水平，实现电力建设施工安全生产状况的稳步好转。

    工作重点：有效地遏制坍塌、机械伤害等建设施工安全事故，特别是重大事故多发的局面。

    （二）电力建筑施工安全专项整治工作督查情况

    8-9月份，各区域电监局牵头会同城市电监办进行所辖区域的抽查工作，共检查49个电力企业，102个在建项目。9月末，电监会会同建设部、安全监管总局及区域电监局和城市电监办，组织部分专家和有关企业，对7个重点地区的重点项目进行抽查。

    这次抽查工作，华北电监局会同太原、济南电监办，检查了23家电力企业和23项在建工程，其中：电网项目7个、发电项目16个；东北电监局检查了26家电力企业和13项在建工程，其中：电网项目2个、发电项目13个；华东电监局会同杭州、南京、福州电监办共检查了11个在建工程，其中电网项目2个，发电项目9个；华中电监局会同河南、长沙电监办检查了10个在建工程，其中：电网项目1个，发电项目8个，监理单位本部1个；西北电监局会同兰州电监办，检查了18个在建项目，其中：电网项目5个，发电项目13个；南方电监局检查了27个在建项目，其中电网项目8个，发电项目19个。

    这次督查的建设项目范围广、代表性强，大都是我国电力建设的重点工程。建设单位涵盖了国网、南网，华能、大唐、国电、华电、中电投集团公司以及中广核、粤电、浙能等国有大型发电集团、地方能源企业、外资电力企业和个体私有企业；项目的类型涵盖了燃煤、燃气、水电、核电和送变电工程,既有新建项目，也有扩建工程。督查的项目涉及到中国水利水电建设集团公司、中国葛洲坝集团公司等施工、设计、监理等单位，基本上反映了目前我国电力建设施工项目的整体情况。

    二、监管评价

    从专项整治工作的总体情况看，各电力企业十分重视基建安全工作，能够按照《方案》要求认真自查，抽查结果与自查报告基本一致。各单位突出重点，加强整改，取得了较为明显的成效。主要表现在以下几个方面：

    （一）安全管理机构基本健全。

    项目各参建方的安全生产管理体系、安全生产保证体系和监督体系基本健全，安全管理组织机构基本完备，履行安全生产主体责任情况良好。各建设工程都在项目初期成立了由业主、监理、施工等单位组成的安全生产委员会，全面领导现场安全生产管理工作。从督查情况看，大多数建设工程安委会的运作比较规范，能够做到定期召开安委会会议，定期检查、分析工程项目施工的安全状况和重大隐患，提出有针对性的防控措施，使安委会成为各建设工程加强安全生产管理，落实安全生产责任，促进各方协调沟通的重要机制。

    （二）安全管理制度基本完善。

    大部分项目建设、施工和监理单位能够按照国家安全生产相关的法律、法规，建立起比较完善的安全管理制度。各项目建设单位在与参建单位签订承包合同的同时大都签订了安全管理协议，协议中明确了安全考核指标、安全奖惩办法和各自的责任。有些单位内部也都与相关责任人员层层签订安全生产责任书。

    （三）应急救援预案初步建立。

    大部分项目参建单位能够结合本企业特点，有针对性地编制事故应急救援预案，并结合工程的不同阶段进行相应演练，使企业应对突发事件的能力进一步提高。

    （四）教育培训工作得到进一步提高。

    大部分项目参建单位能够根据各自工程特点制订员工安全守则和培训计划，注重对员工遵章守纪和自我保护意识的培养。对特种作业人员的安全培训和管理有所加强，尤其是对新入场人员的考试培训,培训的方式和内容各有千秋。

    （五）建设施工安全投入有所加大。

    为保证安全措施费的有效使用，有些项目建设单位将工程项目施工安全措施费不进入工程招投标竞争，而是按工程概算直接拨付给工程中标单位，并在工程施工过程中随时跟踪安全措施的落实与费用的使用情况，确保了专款专用，从而确保了施工现场安全、职业健康和环境保护设施的投入，提高了现场安全施工水平。

    三、存在的问题

    从本次专项整治工作情况看，当前电力建设施工安全生产还存在一些不容忽视的问题，需要引起高度重视。

    （一）电力建设项目多、战线长，造成管理跨度大，技术和安全管理力量严重不足。

    为满足国民经济发展所带来的对电力的强劲需求，我国电力装机以前所未有的速度发展，从4亿千瓦到2005年底的5亿千瓦,仅用了19个月的时间，预计今年和2007年全国每年将投产的装机容量仍在7000至8000万千瓦的水平上，如此的建设规模，给勘探设计、设备制造、施工调试和监理等单位都带来了很大压力，使有限的技术和安全管理力量分散，造成各项目点上的技术力量薄弱，大量工程分包转包，机械设备更新改造不力，技术人员和安全管理人员严重不足，给电力建设施工安全埋下了重大隐患。

    （二）一些电力建设单位和施工企业安全管理薄弱，安全管理制度执行不力。

    有些建设、施工单位对安全管理认识不高，重视不够。把重视安全管理工作停留在口头上，安全责任落实不到位，安全生产的保证体系和监督体系运行不畅，规章制度执行不力，以包代管的现象普遍存在。缺乏有效的现场管理和安全检查，违章作业现象时有发生；技术管理不严，重大施工技术方案审查制度不完善，技术方案存在缺陷。尤其是一些小水电项目，资金、人员、措施均落实不到位，给安全生产带来极大隐患。

    （三）压缩工期、抢进度现象比较普遍，造成大量交叉作业和立体施工问题，影响施工、安装和调试质量。

    目前火电工程合同工期普遍比1997年颁布的《电力工程项目建设工期定额》（原电力工业部电建〔1997〕253号文）低30%左右，有的达到40%以上。这里有技术进步、工艺改进和机械化施工等效率提高、进度加快以及部分项目提前开始前期工作的原因，但是也存在压缩工期、抢进度的因素，尤其是部分项目由于施工前期不能充分考虑不可预见因素（如设备到货不及时、气候原因等）造成施工工期前松后紧，一旦条件具备时施工单位抢工期、抢进度，压缩后续工期或由于规划不合理等原因（如电厂已建好急需发电，配套变电站规划滞后）压缩后续配套工程施工周期的现象。由于压缩工期，必然造成大量交叉作业和立体施工问题，安装调试过程中的某些重要环节难以满足工程需要，严重影响施工、安装和调试质量。

    （四）安全投入不足给施工安全带来隐患。

    检查发现，存在建设单位为了减少工程投资和施工单位恶意竞争等原因削减安全投入的行为。由于在安全投入费用方面没有统一的标准，部分建设单位从自身利益出发，取消或降低安全措施补助费用。例如：被检查的在建水电站工程大多没有执行原国家电力公司关于安全措施补助费用支付发放的有关规定，安全措施补助费用没有纳入预算；在建火电厂、变电站虽然将安全措施补助费用纳入了预算，但是支付发放仍存在拖欠和达不到规定数额的现象。由于安全投入不足，致使安全措施不到位，安全隐患不可避免，给电力建设施工安全带来威胁。

    （五）部分监理单位监理职责不清，存在不规范监理现象。

    检查中发现在建项目特别是火电厂、变电站建设项目中有些业主（建设单位）和监理同属一家公司，不能独立履行监理职责；有些建设项目中业主和监理虽然不属一家公司，但是由于业主对监理工作作用的认识尚未到位，对监理的综合管理行为缺乏了解，行为不规范，导致监理职责不能落实，如工程进度审批、现场变更等职责未能履行。

    四、整改意见及建议

    （一）认真贯彻落实国务院关于加强建设施工安全工作的一系列法律法规，建立起建设施工安全管理的长效机制。
进一步贯彻落实《安全生产法》、《招标投标法》、《建设工程安全生产管理条例》等法律法规和电监会关于电力安全生产工作的各项要求，坚持“安全第一，预防为主，综合治理”的方针，依法承担建设工程安全生产责任，加强安全管理制度的执行力度，提高制度的可操作性，保证建设工程安全生产。以此次专项整治工作为契机，不断充实自查内容，扩大自查范围，对督查发现的问题认真整改，并举一反三，实现“自查、整改、提高”的良性循环，全面加强电力基建安全生产工作，建立起建设施工安全管理的长效机制。

    （二）建设单位按照“管项目必须管安全”的原则，应做好电力建设工程项目全过程的监督与管理。

    进一步充实工程建设单位的管理力量，加强对工程的协调和全过程的安全管理与监督，加强对系统外施工队伍的管理；应当根据建设工程的具体情况，科学管理工程，进一步加大安全投入，确定合理的工程工期，正确处理好安全、进度、质量三者的关系；加强安全质量标准化管理，建立健全适应工程建设需要的安全管理保证体系和监督体系，完善以安全生产责任制为核心的安全管理制度，保证工程建设安全。

    （三）施工单位合理配置施工资源，全面负责承包工程的施工安全。

    高度重视施工管理、技术、劳力、机械等施工资源不足问题，加强管理和技术人员培训，合理调配人员、机械，加大设备保养力度，已到使用年限的设备要坚决淘汰。要严格审查劳务分包队伍资质，加强劳务分包队伍管理，严禁非法转包和以包代管。要制定安全生产规章制度和操作规程，并对所承担的建设工程进行定期和专项安全检查，并做好安全检查记录。严格执行三级安全教育制度，确保考试合格才能上岗，定期开展安全学习，根据各工种情况开展针对性的培训，使各种安全措施真正落实到人。

    （四）监理单位应进一步提高安全管理水平，为施工安全创造条件，把好安全关。

    进一步充实工程监理人员，提高监理水平，针对不同的现场情况制定有针对性的监理方案，健全监理制度，保持监理人员的基本稳定，保证监理工作的连续性。应当切实负起工程安全的监理职责，审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准，发现施工企业的安全管理工作严重失控，施工安全没有保证时，应当及时向建设单位报告，严把工程质量关。

    （五）电力监管机构应进一步加强电力建设市场监管，及时制定、完善有关政策和标准。

    加强电力市场监管，协调项目参建各方的利益关系，遏制违规建设、不合理竞价、不合理工期等市场行为；建议国家有关部门根据电力建设工艺、技术发展情况，及时研究修订《电力工程项目建设工期定额》和安全措施专项经费取费等政策和标准，防止出现人为挤压工期现象和安全措施专项经费不足等问题。研究制定适应全行业的电力建设安全文明施工标准，为各电力企业提供科学的指导和依据。