全力以赴确保实现“十一五”减排目标

      本网记者　史晓斐　
　　
       当前，我国经济社会发展与资源环境约束的矛盾日益突出，环境保护面临严峻挑战。《国家环境保护“十一五”规划》要求，紧紧围绕实现《规划》确定的主要污染物排放总量控制目标，把防治污染作为重中之重，加快结构调整，加大污染治理力度，确保到２０１０年时全国二氧化碳排放量和化学需氧量比２００５年削减１０％。

　　日前，国务院向全国各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构下发文件，同意国家环保总局和国家发展改革委联合制定的《国家环境保护“十一五”规划》（以下简称《规划》）。要求紧紧围绕实现《规划》确定的主要污染物排放总量控制目标，把防治污染作为重中之重，加快结构调整，加大污染治理力度，确保到２０１０年时全国二氧化碳排放量和化学需氧量比２００５年削减１０％。同时，加快淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池、松花江等重点流域污染问题，加快城市污水和垃圾处理，保障群众饮用水水源安全。
　　
      形势严峻　百年环境问题集中上演
　　
      未来几年，我国环境保护工作将进入新阶段。目前，我国水力侵蚀面积已经达到１６１万平方千米，沙化土地面积近１７４万平方千米，９０％以上的天然草原退化，许多河流的水生态功能严重失调，生物多样性减少，外来物种入侵造成严重经济损失，一些重要的生态功能区生态功能退化。在“十五”期间，我国的环境保护工作虽然取得了积极进展，但环境形势依然严峻：“十五”环境保护计划指标没有全部实现，二氧化碳排放量比２０００年增加了２７．８％；化学需氧量仅减少２．１％，未完成削减１０％的控制目标；淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池等重点流域和区域的治理任务只完成了计划目标的６０％左右。主要污染物排放量远远超过环境容量，环境污染严重。全国２６％的地表水国控（国家重点监控）断面劣于水环境四类标准，６２％的断面达不到三类标准；流经城市９０％的河断面受到不同程度污染，７５％的湖泊出现富营养化；３０％的重点城市饮用水源地水质达不到三类标准；近岸海域环境质量不容乐观；４６％的设区城市空气质量达不到二级标准，一些大中城市灰霾天数有所增加，酸雨污染程度没有减轻。

　　此外，“十五”期间力图解决的一些深层次环境问题也没有取得突破性进展，产业结构不合理、经济增长方式粗放的状况还没有从根本上转变，环境保护滞后于经济发展的局面没有改变，体制不顺、机制不活、投入不足、能力不强的问题仍然突出，有法不依、违法难究、执法不严、监管不力的现象比较普遍。农村环境问题日益突出，土壤污染日益严重。危险废物、汽车尾气、持久性有机污染物等污染持续增加。应对气候变化形势严峻，任务艰巨。

　　“十一五”期间，我国人口在庞大的基数上还将增加４％，城市化进程将加快，经济总量将增长４０％以上，经济社会发展与资源环境约束的矛盾越来越突出，国际环境保护压力也将加大，环境保护面临越来越严峻的挑战。种种迹象表明，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国已经集中显现，我国已进入污染事故多发期和矛盾凸显期。
　　
      转变观念　全力实现历史性改变
　　
      为了应对这一态势，扭转全国环境保护工作的被动局面，党中央、国务院把环境保护摆上了更加重要的战略位置，落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的主张也为做好环保工作提供了根本保证，环境保护面临前所未有的机遇。此外，我国经济增长方式的转变和经济结构调整步伐的不断加快，将为解决结构性、区域性环境污染和生态破坏问题起到基础性作用。综合国力的不断增强也为深化环境体制改革，创新环保工作体制和机制提供了有利条件。公民环境意识的普遍提高，更为环境保护提供了强大的动力。

　　目前，我国环境与发展的关系正在发生重大变化，环境保护成为现代化建设的一项重大任务，环境容量成为区域布局的重要依据，环境管理成为结构调整的重要手段，环境标准成为市场准入的重要条件，环境成本成为价格形成机制的重要因素。这些重大变化，标志着我国环保工作正在进入一个保护环境、优化经济增长的新阶段，其中，挑战与机遇同在，困难与希望并存。

　　《规划》要求，地方各级人民政府要把环境保护的目标、任务、措施和重点工程项目纳入本地区经济和社会发展规划，做到责任到位、措施到位、投资到位、监管到位。国务院有关部门要根据各自的职能分工，切实加强对《规划》实施的指导和支持。要严格执法监督，督促企业履行保护环境的责任，保证《规划》执行的严肃性和合理性。要建立评估考核机制，每半年公布一次各地区主要污染物排放情况、重点工程项目进展情况、重点流域与重点城市的环境质量变化情况。

　　《规划》提出，做好“十一五”环境保护工作，关键要加快实现历史性转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，把加强环境保护作为调整经济结构、转变经济增长方式的重要手段，在保护环境中求发展；二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，做到不欠新账，多还旧账，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况；三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法来解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持保护环境的基本国策，深入实施可持续发展战略；坚持预防为主、综合治理，全民推进、重点突破，着力解决危害人民群众健康的突出环境问题；坚持创新体制机制，依靠科技进步，强化环境法治，调动各方面的积极性。经过长期不懈的努力，使生态环境得到改善，资源利用效率明显提高，可持续发展能力不断增强，人与自然和谐相处，建设环境友好型社会。

　　在具体的工作中，要掌握几条基本原则：一是协调发展，互惠共赢。正确处理环境保护与经济发展和社会进步的关系，在发展中落实保护，在保护中促进发展，坚持节约发展、安全发展、清洁发展，实现可持续的发展。二是强化法治，综合治理。坚持依法行政，不断完善环境法律法规，严格环境执法；坚持环境保护与发展综合决策，科学规划，突出预防为主的方针，从源头防治污染和生态破坏，综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。三是不欠新账、多还旧账。严格控制污染物排放总量；所有新建、扩建和改建项目必须符合环保要求，做到增产不增污，努力实现增产减污；积极解决历史遗留的环境问题。四是依靠科技，创新机制。大力发展环境科学技术，以技术创新促进环境问题的解决；建立政府、企业、社会多元化投入机制和部分污染治理设施市场化运营机制，完善环保制度，健全统一、协调、高效的环境监管体制。五是分类指导，突出重点。因地制宜，分区规划，统筹城乡发展，分阶段解决制约经济发展和群众反映强烈的环境问题，改善重点流域、区域、海域、城市的环境质量。

　　《规划》中强调，未来的发展目标是：到２０１０年，二氧化碳和化学需氧量排放得到控制，重点地区和城市的环境质量有所改善，生态环境恶化趋势基本遏制，确保核与辐射环境安全。
　　
      明确落实　重点投入面向重点工程
　　
      解决我国环境问题，必须以规划为依据，以项目为依托，以投资作保障，通过落实规划、落实资金、落实项目，把实现“十一五”环保目标落到实处。要加快完成国家“十五”各项重点治理计划的结转项目，及时开工列入国家“十一五”规划的项目，研究论证一批新的工程项目，重点实施１０项环境保护工程，调动各种资源，开辟多元化投资渠道，集中力量和资金，重点建设。为实现“十一五”环境保护目标，全国环保投资将需占同期国内生产总值的１．３５％。

　　为改善空气质量，实现二氧化硫排放量减少１０％的目标，《规划》提出，在“十一五”新建燃煤电厂基本都安装脱硫设施的前提下，还必须通过工程措施削减现役火电机组二氧化硫排放４９０万吨，使现役火电机组投入运行的脱硫装机容量达到２．１３亿千瓦，并推进其他工业废气治理、城市集中供热、集中供气等大气污染综合治理。今后，将以１１３个环保重点城市和城市群地区的大气污染综合防治为重点，努力改善城市和区域空气环境质量，实施燃煤电厂脱硫工程，实施酸雨和二氧化硫污染防治规划，重点控制高架源的二氧化硫和氮氧化物排放，新（扩）建燃煤电厂除国家规定的特低硫煤坑口电厂外，必须同步建设脱硫设施并预留脱硝场地，在大中城市及其近郊，严格控制新（扩）建除热电联产外的燃煤电厂。

　　在投资方面，《规划》建议，环境基础设施建设、重点流域综合治理、核与辐射安全、农村污染治理、自然保护区和重要生态功能区建设、环境监管能力建设等，主要以地方各级人民政府投入为主，中央政府区别不同情况给予支持。工业污染治理按照“污染者负责”原则，由企业负责。其中，现有污染源治理投资由企业利用自有资金或银行贷款解决，新扩改建项目环保投资，要纳入建设项目投资计划。要积极利用市场机制，吸引社会投资，形成多元化的投入格局。“十一五”期间，预计可征收排污费７５０亿元用于污染治理，以补助或者贴息方式，吸引银行特别是政策性银行，积极支持环境保护项目。

　　在政策方面，《规划》提出，积极推进历史性转变，着力克服长期制约环境保护发展的制度性障碍，加大改革创新力度，完善体制，创新机制，加强法制，增加投入，提高环境保护工作水平。实施区域发展总体战略，将国土空间划分为四类主体功能区，加强地区分类指导，逐步实行环境分类管理，重点支持西部地区环境保护。在战略中，要大力推动产业结构优化升级，促进清洁生产，发展循环经济，从源头减少污染，推进建设环境友好型社会。今后，环境准入将得到进一步强化，循环经济将进入发展快车道，资源节约和综合利用将得到全面推行。

　　与此同时，要进一步完善体制，落实责任：适应环境保护新形势，分清中央和地方事权，分清政府和企业职责，健全统一、协调、高效的环境监管体制。加强国家监察，加强地方监管，落实单位责任，加强部门合作。加大政府投入，完善环境经济政策，努力推进政策创新，把政府调控与市场机制有机结合、法规约束与政策激励有机结合，以政府投入带动社会投入，以经济政策调动市场资源，以宣传教育引导公众参与，进一步完善政府主导、市场推进、公众参与的环境保护新机制。大力促进科技创新，积极促进环保产业发展，以科技创新为动力，以产业发展为支撑，努力提高环境保护技术水平。

　　此次《规划》的实施，是全社会共同的义务，更是各级人民政府的重要责任，各级人民政府都要切实履行职责，加大工作力度，确保环保投入，引导社会资源，做到责任有主体，投入有渠道，任务有保障，逐项落实《规划》提出的各项任务和保证措施。“十一五”主要污染物排放总量控制指标，是国家“十一五”规划纲要确定的约束性指标，已经下达到各省、自治区、直辖市。各省、自治区、直辖市要层层分解，落实到各地区，落实到重点行业和单位，确保完成。

　　在２００８年底和２０１０年底，我国各级地方人民政府将迎来针对《规划》执行情况而进行的中期评估和终期考核，大考之期来临，究竟结果为何？我们拭目以待。