金沙江移民安置云南走出新模式

　　随着小湾、景洪、糯扎渡、金安桥、向家坝、溪洛渡等大型水电站的开建，云南省人民政府致力打造以水电为主的电力支柱产业战略目标正逐渐变成现实。尽管水电作为一种全球公认的清洁、高效、无污染传统能源，正在替代火电被世界上许多发达国家广而用之，但是，水库淹没带来的大量移民搬迁安置问题，长期以来一直是社会各界关注的热点。金沙江中下游水电规划资料表明，按“一库八级”规划，连同下游四座梯级电站，金沙江中下游规划总装机容量将达到6000万千瓦，为我国目前最大的水电基地。其中仅金沙江中游八座梯级电站，就需要搬迁安置约15万移民，占云南全省2020年大中型水电工程建设规划移民安置总数的1/3。加上当地环境和民族特点等具体因素，很多业内人士认为，金沙江中游水电开发工程“难点在移民、关键在移民、成败在移民”。其移民问题解决得如何，将直接影响地理和人文环境相似的澜沧江、怒江和金沙江上游河段的开发进程。

　　“16118”模式的长效优势

　　金沙江中游水电从规划到开发曾经走过很长的路。2003年1月份，耗时8年之久的《金沙江中游水电开发规划》终于尘埃落定，在北京正式通过了原国家计划委员会的批复。

　　按照该《规划》，金沙江中游从云南迪庆州奔子栏到攀枝花雅贡江口约564公里长的河段，将按照“一库八级”共规划龙盘、两家人、梨园、阿海、金安桥、龙开口、鲁地拉和观音岩8座梯级电站，规划总装机容量2085万千瓦，年发电量883亿度。
　　2005年12月1日，经国务院批准同意，中国五大发电集团中的三巨头华电、华能、大唐与民营华睿投资集团有限公司以及云南省开发投资有限公司按33∶23∶23∶11∶10的股比，在昆明组建了云南金沙江中游水电开发有限公司(以下简称金中公司)，负责开发建设和经营管理金沙江中游梯级电站。12月16日，金沙江中游水电开发有限公司的挂牌成立，标志着金沙江中游水电开发的号角正式吹响。

　　作为中游河段第五个梯级电站，金安桥电站首台机组将有望在2010年底前投产发电。按照国家水电建设相关政策规定，“工程开工后，必须依据批准的建设征地移民安置规划编制建设征地移民安置实施规划，并报省级人民政府批准”，金中公司也在组建不久，就“完善移民补偿机制、创新移民安置方式”课题邀请省、市、县各级地方政府相关部门和国内知名水电专家进行研究。通过大量实地调查、政策研究、数据分析、民意测验、开展试点等方式，形成了《云南金沙江中游水电开发移民安置补偿补助意见》及8个配套文件研究成果(简称“16118”)。
　　据金中公司总经理高盈孟介绍，“16118”主要内容就是“立足长效补偿机制，实行六种安置并举，建立产业发展资金，享受统一后期扶持”。即让移民每年享有长期基本生活保障金、享有“移民公积金”和每户一套砖混结构的庭院式住宅，为移民建立农村新型合作医疗保障体系和库区产业发展资金。

　　中国水电顾问集团专家委员会委员、云南教授级高级工程师李杰富说，目前我国水电开发的建设资金一般都是企业自筹25~30，其余基本上靠向银行贷款。以往的水电开发移民补偿安置方式都是把核准的补偿金交给政府，由政府按国家相关政策一次性补偿到位，这使许多发电企业电站未投产赢利，就先背着沉重的资金压力包袱。而对拿到一次性补偿款的移民来说，也未必都能实现一劳永逸。采取“16118”模式安置后，不仅发电企业对银行还本付息的压力有所减轻，而且农民不用再开垦耕地也能得到长期的生活保障，对双方来讲都是一件利好的事。

　　“以土安置”模式的创新使命
　　据李杰富讲，水电工程的开发建设，必须要有一定规模的拦河大坝和一定容积的水库来调蓄地表径流，而主体工程和水库建设必将占用大片土地，有的工程还将淹没沿江地区的县级城镇，以及众多的集镇、街区和村庄居民点等现有的经济、社会生产生活设施，需要对世代居住、生活在工程建设区和水库淹没区内的居民进行妥善安置。在“16118”模式之前，云南省乃至全国对水电开发农村移民补偿安置办法都实行“以土安置”的原则，即水库淹没区的移民在外迁地将会获得适当比例的耕地补偿。

　　“气候湿润，河谷开阔，有大量的后备土地资源可以选择，人口密度较小”，李杰富说，在这种情况下传统的“以土安置”为主的模式还是比较妥当科学的。像澜沧江水电开发公司在澜沧江中下游在建的小湾、漫湾、糯扎渡和景洪电站等，都适合这种安置方式。
　　但是，“以土安置”模式也要考虑和实际情况相结合。据云南省一位水电专家透露，云南省在水电开发移民安置上是走过弯路的，而金沙江中游水电开发公司提出的“16118”模式之所以被省政府看好，并发文在楚雄州、大理州、丽江市和迪庆州推广执行，正是吸取了2003年溪洛渡水电站云南库区移民搬迁失败的教训。

　　这位专家说，金沙江下游大型水电站溪洛渡工程开建后，考虑到滇东北地区是东西向河谷地带，耕地十分有限，而在云南西南部的思茅、西双版纳、德宏等地州，因为土地宽广、资源丰富、人口较少，人均占有耕地面积(按标准亩)多在3亩以上，具有较好的水库移民外迁安置条件，云南省便考虑实行“以土安置”为主的异地搬迁方案，将大量的水电工程移民外迁至这些地区。但是由于云南纬度跨度大，滇东北为北纬26~27°，滇西南就到北纬22~23°。滇东北气候寒冷，居民喜欢晚上用木柴烤火，而滇西南终年天气炎热，劳动力的效率很低。生活习惯的巨大差异使很多居民难以适应新的生活生产环境，加上很多移民的亲戚朋友多在滇东北，感情上难以割舍，很多人不愿意搬迁，省上甚至拿出“愿意搬迁者每人奖励一万元”的措施，但还是很难打动移民的心。

　　鉴于此，云南省政府于2004年提出“多渠道、多形式，创新移民安置方式”的新思路。
　　2005年，南方五省区在昆明举办水电开发移民安置论坛。其间广西壮族自治区改变过去“以土安置”的单一模式，尝试在省内10万千瓦以下水电机组建设中启动长期补偿方案的做法令云南省相关部门和企业眼前一亮。
　　随后，保山市政府开始在槟榔江苏家河松山河口电站借鉴广西的小水电移民安置模式。即对库区移民实行全部就近安置，被水库淹没的耕地不再外迁补偿，而是把一次性补偿变成长期补偿，只要电站运行，移民们每年就能得到一定数额的补偿款。据腾冲县有关部门介绍，他们在调查回访时，移民对不种地还长期享受补偿的安置补偿模式很满意。

　　据介绍，松山河口移民安置试点取得成效后，云南省政府又在金沙江中游在建的金安桥电站开展了涉及2000左右移民的安置补偿试点。这为后来金中公司的“16118”模式提供了一定的政策支撑。

　　“16118”的示范与局限
　　有关资料显示，2006年以前，云南全省水电建设占地(耕地)约14万亩，移民约8.5万人，因为水电开发带来的移民经济曾对当地经济社会发展产生了深刻的影响。据粗略统计，澜沧江、金沙江、怒江、南盘江和红河等5条大江大河上将要兴建的水电工程淹没占用耕地面积将在60万亩以上，需要搬迁安置的农业移民约在60万人左右(其中云南省将有40万～50万人)，2020年之前，云南省水电移民安置任务平均每年约有3万~4万人。有专家认为，从某种意义上讲，水电工程效益的获得是牺牲工程建设区和水库淹没区广大群众现实利益换来的。因此，能否在水电开发与移民搬迁中找到一个平衡点，成了迫在眉睫的大事。

　　高盈孟认为，金沙江中游属于东西向的干热河谷地带，较澜沧江和怒江中下游相比，环境气候很差，终年久旱无雨，生物多样性不明显，可以耕种的土地资源非常有限，人地矛盾集中，如果仅采用“以土安置”方式安置移民，由于资源环境有限很难完成。而且，金沙江中游流域移民中的少数民族区域性强，水库淹没区70以上是纳西族、傈僳族、藏族等少数民族，如果远迁安置，这些民族的民族文化将很难保留完全。

　　李杰富说，“16118”模式因地制宜地解决了金沙江中游的水电开发移民安置问题，如果这一模式在实践中具体细化完善后，将会给开发澜沧江、怒江和金沙江上游提供一定的示范意义。他认为，要使“16118”模式更具有人性化，还应该结合实际为移民做好生活规划，避免他们把长效补贴当成定期领工资，由原来的生产者和消费者变成单一的消费者。

　　关于“16118”模式，业界认为该方案并非无懈可击。大家存疑的4个问题分别是：一是目前国家对大型水电站的运行寿命一般设为50~70年，在电站运行期间内，移民补偿金可以定期定额提取发放。但是电站如果因故停产，老百姓的生活应该由谁来解决?二是对于农村实行联产承包责任制的土地承包者，承包者在承包期内可以按相关政策享受补偿，如果承包期满，那补偿的对象又如何确定呢?三是目前我国许多制度尚在完善阶段，政策变数有多少很难预料。目前是按照当地土地平均年产值的16倍逐年支付补偿金额，如果16倍的年限期满了，补偿标准又如何执行呢?四是相关文件提出的要把移民搬迁安置新区按照精品小镇来建设，那“精品小镇”的衡量标准又是什么?移民新区能否保证入户到组的公路、清洁卫生的自来水、优先覆盖的广播电视网络、方便就近的上学就医、每家有一套具备抗击一般地震以上的房屋，以及人均5分至1亩的基本农田?

　　记者截稿前，曾就上述问题向金中公司相关人士作一番了解。但不巧的是，该公司负责移民安置的徐粤主任已赴四川出差。据徐粤在电话里简单介绍，目前“16118”还仅是一个纸上方案，金中公司还没有具体的试点例子可以总结实际经验。他称，“16118”目前只按云南省政府文件要求在云南库区执行，而对岸的电站四川库区，则有四川省政府要求的不同安置方式。