能源管理改革：不毕其功于一役

      ■本网记者段贵恒赵栋报道
　　３月１１日下午，第十一届全国人民代表大会第一次会议第四次全体会议，听取了国务委员兼国务院秘书长华建敏关于国务院机构改革方案的说明。一个时期以来，全社会期待已久的“大部制”正式亮相，关系电力行业未来发展的新能源管理体制也走上台前。
　　《国务院机构改革方案》规定设立高层次议事协调机构国家能源委员会，目的是为了加强能源战略决策和统筹协调，负责研究拟定国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题。
　　另外，组建国家能源局，将国家发改委的能源行业管理有关职责及机构，与国务院能源领导小组办公室的职责、国防科工委的核电管理职责进行整合。目的是加强能源行业管理，负责拟定并组织实施能源行业规划、产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约等。方案中说明，为促进能源管理和经济社会发展规划和宏观调控的紧密结合，统筹兼顾，国家能源局由国家发改委管理。

　　能源战略和宏观调控需要
　外界传言的能源综合管理部门———“能源部”并未产生。对此，全国人大代表、上海市政府参事金长荣认为，能源问题涉及多领域、多部门，新的能源管理体制框架因应了形势需要。目前国务院议事协调机构和临时机构较多，增加了大量的间接成本，但从国家能源战略层面考虑，设立高层次的能源议事协调机构国家能源委，同时组建国家能源局，对能源行业实施统一效能管理，显示了国家对能源安全的重视，还是有必要的。
　　“能源的概念始终处在一个变化状态，对策当然也要变化。”中南财经政法大学社会发展研究中心主任乔新生教授认为，过去能源指传统能源，比如电力、石油、煤炭等，现在发现能源也是一个动态概念，比如还有风能、太阳能、潮汐能等。所以建一个协调机构能源委员会，研究能源的集中利用，然后针对存在问题，再建具体执行部门———能源局，就是逐步将能源问题纳入一个部门管理。

　　国家发展改革委能源研究所研究员周凤起认为，国家能源局的设立，体现了此次大部制改革决策、执行、监督的“三权分立”思想。国家发展改革委作为国家重要的宏观调控部门，掌握着能源战略方向，是“三权分立”中的决策者，国家能源局将充当一个执行者的角色，电监会等有关部门将充当相对独立的监管者角色。
　　全国人大代表、国家行政学院副院长陈伟兰告诉记者，重设的能源管理机构，重视了部门间的协调配合机制，有助于加强能源产业的综合宏观管理，提高国家对能源产业的宏观调控力度。
　　连续３年提议建立能源部的全国人大代表、中科院广州分院院长陈勇在接受记者采访时表示，国家能源委员会的成立可能是国家权衡各方面利益或者考虑改革的循序渐进性的结果，与以往架构相比，目前方案的进步之处在于把过去分散交叉的职能进行了整合，着眼提高效率。今后如能源的调度、电力与煤炭等的价格问题，能源局都可以进行协调。

　　能源领域改革仍需深化
　　此轮政府机构改革前，国家能源管理职能分散在国家发展改革委、国资委、国土资源部、电监会等１０多个部委，在能源开发、能源消费和能源储备等方面，尚没有形成统一规划、统一协调的管理局面，难以适应国家面向未来的“大能源”发展战略要求。
　　“今年年初以来，由电煤引发的煤电油运紧张状况，再次说明国家加强能源产业综合性宏观管理的重要性。”全国人大代表、华北电网有限公司董事长马宗林认为，在国家层面上建立一个统一、协调、权威的能源管理机构，制定统一的能源战略与能源政策，既是内在需求，也能有效应对国际能源发展局势的变化。

　　厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强认为，成立国家能源委员会这样一个高层次议事协调机构是件好事。因为，中国能源行业存在三个较大缺失：一是能源战略问题；二是统一管理问题；三是能源外交问题。成立国家能源委员会，有助于弥补这些缺失。但他同时表示，希望目前“一委一局”的能源机构改革方案，是遵循大部制改革目标的过渡性成果，希望最终能够成立能源部。在现有的框架下，他强调应该在制度设计上，将政策制定的宏观职能与项目审批的微观职能严格区分开。
　　全国人大代表、全国人大常委会法工委主任李适时说：“这次机构改革不光是政府单项的推进机构改革，也是事业单位的改革。”他认为，向服务型政府转变，必须有一个依托，就是把那些原来管不了、管不好的事请由事业单位承担，在这个层面上说，事业单位的改革同样重要。所以此次机构改革中，对事业单位的改革也作出了部署，同时还对行业协会、中介组织培育和引导提出要求。

　　针对今后工作，马宗林代表建议，应该积极稳妥地推动机构改革，切实转变政府职能，放权于市场，取消更多的市场管制、垄断管制和金融限制，建立和完善对政府的监督机制，增强执行力，有效约束权力，优化资源，评价效率，同时协调好中央和地方关系，积极推进配套改革，在相应的管理体制、运行机制、工作流程、制度体系等方面进行改革创新。
　　但采访中也有代表表示，当前能源行业处于多头监管的状态应尽快终结，应成立统一的能源部，同时成立相关的能源监管机构。否则，按现在的体制，能源领域内的决策、执行和监督职能可能还是分不开。“希望未来能源领域机构改革的步子迈得更大一点。”

　　背景资料：
      改革开放３０年来，我国五次较大的行政管理体制改革中，能源行业管理体制历经三次。第一次是１９８０年成立国家能源委员会，分管煤炭工业部和石油工业部，水利电力部不在其列。第二次改革是１９８８年国家成立能源部，同时撤销了煤炭工业部、石油工业部、水利电力部、核工业部，分别成立全国统配煤矿总公司、石油天然气总公司、石油工业总公司、海洋石油总公司、核工业总公司等，并将上述这几大总公司和水利电力部的电力部分移交国家能源部管理，五年后宣布撤销。１９９８年，我国能源管理体制迎来第三次重大改革，国家撤销了煤炭工业部，将其管理职能移交给当时国家经贸委下属的煤炭工业局，并组建中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司和中国海洋石油总公司，由新成立的国家石油和化学工业局行使其政府管理职能；同时组建国家电力公司，将电力部管理职能移交给国家经贸委。２００１年，政府按约定撤销了国家石油化工总局。尽管当时社会各界呼声很高，但能源部并未应运而生。２００２年３月，国务院下发《电力体制改革方案》。２００３年３月，我国基础产业领域实行新型管理体制的创举，国家电监会成立，建立统一的电力监管体系，负责全国电力监管工作。２００３年，国务院决定成立国家发展和改革委员会能源局。

      ２００５年成立了国家能源领导小组，下设国家能源领导小组办公室，旨在进一步加强能源综合管理和协调工作。