机构改革推动节能减排升级

      ■本网记者　史晓斐
　　根据《国务院机构改革方案》，在环保领域，原国家环境保护总局将被国家环境保护部所取代。在能源领域，我国将设立高层次的议事协调机构——国家能源委员会负责研究拟定国家能源发展战略，审议国家在能源安全和能源发展中的重大问题。同时，为加强能源行业管理，组建国家能源局，主要负责拟订产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约，将国家发展改革委在能源行业的有关管理职责及机构，与国家能源领导小组办公室的有关管理职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行集成，并入该局。
　　随着“两会”的胜利闭幕，会前世人关注已久的一系列重大决议也相继浮出水面。其中，与我国电力工业关系密切的能源领域、环境保护领域的一系列改革也将对相关行业的未来走向和上下游产业的发展前景起到决定性作用。

　　“大手术”带动中国
　　此次国务院机构改革，被西方媒体形象地喻为“大手术”。法国《欧洲时报》刊发评论指出，中国政府机构的“大部制”改革已经成为今年北京“两会”的一大亮点，而将国家环境保护总局提升为国家环境保护部则是这一大亮点中的亮点，可以说这是中国走向现代化的重要标志。
　　“大部制”即大部门体制。业内专家的提法是：为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。其特点是：扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。

　　“总局升部”，一字之差，带来的体制变革是深刻的：国家环保总局是国务院的直属单位，而国家环境保护部则是国务院的组成部门，可以更多地直接参与国家的综合决策，解决环境保护问题也就更有效，换句话说，环保工作已进入我国政治经济主干线。这次被媒体称为有史以来最大、最重要的“分权改革”，其目的是要将决策权、执行权和监督权有效分立开来，同时把以前多个部门的执行权集中到起来，最大限度地避免政出多门，管理混乱。舆论普遍认为：中国政府现已认识到必须大力增强环保意识，通过法律和行政手段建立起人类和环境的和谐关系，把环境保护提升到与工业、农业、交通、能源等部门同样重要的地位，从而进一步促进经济的高速发展，确保人民的生活水平和健康水平的不断提高。
　　国家环保总局副局长潘岳在接受媒体采访时表示，政府职能转变的核心就是政府从主抓经济、主抓企业向主抓公共事务转变。如果说很多部门从前都是为经济建设为中心而设立，今后就应该转变为落实科学发展观而设机构。因此，推行“大部制”非常重要，其成败关乎行政体制改革的结果，关乎科学发展观的落实。

　　“这不是简单的机构升格。”全国政协委员、原国家环保总局副局长王玉庆坦言，以自己３０多年环保工作的经验来判断，环境保护部的组建意义深远。今后在人员编制、机构、职能等等方面都会有所加强，这样也更有利于环保工作。此外，升部后在国际环保交流与合作上也会有很多方便。他表示，相信升部后环保部门一定会不负众望。
　　全国人大代表、华南理工大学工商管理学院副院长沙振权表示，环境保护部的设立改变了沿袭按照行政区划分的方式，可对全国的环境保护实施统一的监督管理。“地方保护主义干扰正常环保执法”的现象将有彻底颠覆的可能。

　　一大一小轻装上阵
　　有专家认为，我国经济发展面临的能源瓶颈越来越明显，有必要从综合的统一角度对能源发展作出总体规划。此次能源领域的机构改革虽然看起来动作不大，之前颇受关注的能源部没有成立，却是在现实国情中，我国能源管理体制向“大部制”方向迈出的重要一步，充分显示了我国政府加强能源管理、保障能源安全的坚定态度。
　　从改革方案看，国家能源委员会的主要职责就是研究拟订国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题，而国家能源局主要负责拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约等。
　　国家能源领导小组办公室副主任马富才在解读方案时说，组建国家能源局有利于今后与宏观管理部门的协调，最终决定在国家发展改革委组建能源局，而非独立成部，是为了更好地平衡。这次改革的重点是解决理顺和转变政府职能的问题，明确分工权限，健全配合机制，原则上将把所有能源都划进去，但是需要一个过程，比如水资源必然牵涉到水利部门，所以依然存在一个统筹、协调的问题。

　　专家分析，国家能源委员会作为高层次的议事和协调机构应当是一个级别超越国务院各部委的委员会，而升级后的国家能源局由于职权被强化了许多，可能会定为副部级编制。这意味着今后国家能源局的独立性将大大增强，在对能源行业进行宏观调控和协调时都会更加有力。具体的表现将会是加速淘汰落后产能，提高行业集中度，推进市场化改革的步伐，对能源价格形成有利的支撑作用。
　　为什么不在此时成立能源部？全国政协委员、国务院参事牛文元解释说，能源从生产、消费、流通各个环节牵涉方方面面，即使设立了能源部，与别的部门之间肯定还存在需要协调的问题，直接设立高层的能源委员会，可以有效把握政策方向、协调各部关系，在其下设一个能源局具体执行，轻装上阵，可以收到更好的效果。

　　环保商机推动节能减排
　　环保节能产业区别于一般行业的特点是其具有“外部经济性”，这一特点决定了该行业的发展也具有极强地政策依赖性。许多国外的发展经验都显示，此次我国机构改革的新动作也必将带来环保行业相应的新商机，从而推动我国的节能减排工作进入一个新的局面。
　　在产业发展趋势方面，新能源的进一步成长无疑获得了更多机会。《香港文汇报》日前分析指出，国家新设环境保护部，显示出了我国完成节能减排目标的巨大决心。实施大部制后，新成立的环境保护部和国家能源局将带来一系列政策手段以促进节能减排、环保和新能源产业的发展商机。到２０１５年，内地风力发电总装机容量将突破３０００万千瓦，２０３０年后这一数字则可能超过核电，使风电成为第三大发电电源，并在２０５０年后超过水电，形成３．５亿千瓦的装机能力，成为第二大发电电源。相应的风电设备由于其成本的先天优势，在新能源电力设备市场中可望率先取得大发展。

　　与此同时，光伏产业也正在资本市场成为一个非常重要的投资主题。权威机构预测，到２０５０年，全球５０％的能源供给将来自太阳能。目前，以德国为代表的欧洲国家采取购电补偿的扶持政策，全民支持光伏发电，而西班牙、希腊、意大利等国在实施购电法后光伏需求也都出现了高速增长。分析数字显示，即使２００９年德国购电价有较大下降，由于组件价格的下降幅度可能更大，故该产业仍可保证较高的盈利空间，预计未来几年全球光伏需求年复合增长率在４０％~５０％之间。就我国目前的能源状况来说，西部地区的环境条件适合发展太阳能，而巨大的人口资源也使得类似于欧洲的“购电补偿法”模式可在我国试行。
　　在新技术成长优势方面，证券行业的声音普遍看好电力节能设备和清洁高效发电设备的前景。兴业证券张忆东认为，随着节能减排日益成为全国上下的共识，以高耗能、高排放著称的小火电的更大范围关停将格外引人关注。与此同时，一批大型、高效的机组建设借力政策引导，悄然发力，我国火力发电的“大机组时代”在小火电的谢幕中显现端倪。由此，大型的清洁高效发电设备，如百万千瓦核电机组、超超临界火电机组、大型循环流化床锅炉、大型水电机组成为国家支持鼓励的发展方向。此外，生产节能设备、材料的企业，由于政府的强制节能约束，有望迎来市场急剧扩张，考虑到能源利用效率提高的间接经济效益以及经济增长带来的能源需求增加，预计到２０１０年，我国的节能产业市场规模将在３０００亿元以上。

      在新政策的走向方面，媒体的普遍观点认为设立国家能源局有利于应对当前能源价格高涨的困局，确保国家能源安全，并协调煤炭、原油等能源的统一调度和管理。由于今年政府的宏观调控政策将力压通货膨胀，因此电力价格的上调料有变数。国家发展改革委副主任张国宝于两会期间表示，当前国际市场上的能源和初级产品价格有大幅上升的趋势，而水、电、煤、油等商品价格的调整对民生和经济都会有很大影响，因此调整会循序渐进、把握时机，但最终方向是按照市场经济发展。

　　政策主导环保未来
　　国家发展和改革委员会解振华在回答关于当前节能减排形势和未来举措的问题时说，２００８年是完成“十一五”节能减排目标的关键一年，国家将加强节能减排目标考核，实行严格的问责制；坚决遏制高耗能、高排放行业过快增长；加快淘汰落后生产能力，完善落后产能退出机制，计划关停小火电１３００万千瓦；抓好重点企业、重点工程的节能减排；推进循环经济形成较大规模；完善有利于节能减排的各项经济政策；加大执法检查力度；动员全民节能减排。
      从２００８年的政府工作报告中可以看出，实现经济又好又快发展的主题贯穿全文，有关环境保护和建设生态文明的内容占了很大部分，强调发展首先要注重质量，发展速度要以发展质量为前提，体现了落实科学发展观的精神。可以明显地感受到，节能降耗、环境保护在优化经济增长方面的导向性日益明显，在国民经济和社会发展中将发挥更大作用。