完善风电行业有关政策 促进风电行业又快又好发展

      关于进一步完善风电行业有关政策，
      促进风电行业又快又好发展，实现革命老区和贫困地区
      区域经济协调发展的建议

      可再生能源是我国重要的能源资源，包括水能、生物质能、风能、太阳能、地热能和海洋能等，资源潜力大，环境污染低，可永续利用，是有利于人与自然和谐发展的重要能源。可再生能源在满足能源需求、改善能源结构、减少环境污染、促进经济发展等方面已发挥了重要作用。
在可再生能源中，风力发电是世界上公认的最接近商业化的可再生能源技术之一。风力发电不消耗矿产资源，发电过程对环境没有破坏影响，在强调可持续发展、保护环境的今天，风电已经成为人们普遍欢迎的清洁能源。

       中国风能资源丰富，开发潜力巨大。经初步估算，全国可开发和利用的陆地上风能储量有2.53 亿千瓦，海上可用于风力发电的风电场总装机容量约7.5亿千瓦，约相当于50 座三峡电站的装机容量。

       2006年以来，随着国家《可再生能源法》和支持风力发电的相关配套政策陆续出台和实施，历经20年试验、探索的我国风电产业出现“井喷”式增长，至2007年累计的风电装置容量已达605万千瓦，挤下丹麦成为世界第五位。其中风电总装置容量及新增装置容量增幅分别高达132.3%及156%，增长幅度同居世界第一位。

      与风电装机容量快速增长形成鲜明对比的是：当前国内风力发电的效益回报并不看好，投资风电只赔不赚！
      这种状况如果不得到改变，将使风力发电陷入全行业亏损，将会背离国家鼓励风电产业发展的初衷。

      为此，我们建议：
      一、进一步完善风电行业有关政策，促进风电行业又快又好发展
      我们认为，进一步完善风电行业有关政策，主要体现在以下方面：
     1、风电项目建设特许权招标
      我国风电项目建设实践中，政府采用特许权的方式，从2003年至今前后进行了五次风电特许权招标。在此中间，风电特许权招标原则做了三次修改，总的看来，电价在招标中的比重有所减少；技术、国产化率等指标有所加强；风电政策已由过去的注重发电转向了注重扶持国内风电设备制造。
      一方面，由于风电发电价格明确规定由政府“按照风电项目建设特许权招标形成的价格确定”，尽管竞标价格偏离了成本底线，但国内大的能源公司还在互相杀价，行业外一些不太熟悉风力发电实际成本的投资者也在往下跳，使得特许权招标纷纷出现大大低于成本的“跳楼价”。而争上风电项目的目的，一是准备应对国家可能出台的可再生能源“配额制”（强制性要求火力发电企业必须拥有一定比例的可再生能源发电装机容量）；二是多年来“摸透了”国家产业政策的“脾气”，就等着拿到项目苦熬到全行业亏损，国家再次调整风力发电定价办法后，产业变得有利可图。

      在行业内出现恶性竞争后，民营企业出现了驻足观望的状况，参与竞标的绝大多数都是大型国有发电企业。大型国有发电企业不计成本争上风力发电项目，是由于电力企业改革还没有到位，项目不论赔赚“都是国家的”，没有形成有效的成本约束，对这些国企来说，竞价招标不具有真正市场意义上的约束力。
      另一方面，2005年7月出台的《关于风电建设管理有关要求的通知》，明确规定了风电设备国产化率要达到70%以上，未满足国产化率要求的风电场建设不许建设，进口设备要按章纳税。2006年风电特许权招标原则规定：每个投标人必须有一个风电设备制造商参与，而且风电设备制造商要向招标人提供保证供应符合75%国产化率风电机组的承诺函。投标人在中标后必须并且只能采用投标书中所确定的制造商生产的风机。

      推动风力发电设备的国产化进程，培育国内风力发电设备制造产业，以规模化带动产业化，无疑对促进我国风电行业发展起到了重要的作用。但是，风力发电和风力设备分属两个不同的行业，在风电特许权招标中，风力发电企业“与国产风力发电设备厂家捆绑”的要求，实际上大大增加了发电企业的投资成本，牺牲了发电企业的利益。

      因此，我们建议在风电特许权招标中，一要制定合理的招标底价，防止投标企业竞相恶性压价，造成风电产业实际上不具备投资盈利性的恶果；二要根据发电和设备制造两个不同行业的特点，分别制定相应支持和激励的配套政策。

      2、风电项目上网电价定价机制
     《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》规定：
      “可再生能源发电价格实行政府定价和政府指导价两种形式。政府指导价即通过招标确定的中标价格”；
“风力发电项目的上网电价实行政府指导价，电价标准由国务院价格主管部门按照招标形成的价格确定”；
      《可再生能源发电有关管理规定》规定：
      “5万千瓦及以上风力发电项目，由国家发展和改革委员会核准或审批。其他项目由省级人民政府投资主管部门核准或审批，并报国家发展和改革委员会备案。”
 
      根据以上规定，5万千瓦及以上风力发电项目，由国家发展和改革委员会核准或审批；上网电价实行政府指导价，电价标准由国务院价格主管部门按照招标形成的价格确定。这个问题前面已有涉及，而由省级人民政府投资主管部门核准或审批并报国家发展和改革委员会备案的其他项目的上网电价如何制定，没有规定。

      我们建议，理顺政府定价和政府指导价的关系，规范风电上网电价制定的依据，建立统一的风电上网电价标准，即：以全部投资的内部收益率10%为基准，结合社会行业平均投资成本和项目资源情况，确定最终的上网电价。

      3、可再生能源发电配额
      国家《能源发展“十一五”规划》强调：
      制定可再生能源发电配额制度，完善可再生能源发电电价优 
      惠政策，施行有利于生产和使用可再生能源的税收政策。

    《可再生能源发电有关管理规定》规定：
     “发电企业应当积极投资建设可再生能源发电项目，并承担国家规定的可再生能源发电配额义务。发电配额指标及管理办法另行规定。
大型发电企业应当优先投资可再生能源发电项目。”
      可再生能源配额制政策是一个国家或者一个地区的政府用法律的形式对可再生能源发电的市场份额做出的强制性的规定。其基本含意是，在地区电力建设中，可再生能源发电需保持或占有一定的比例。使与配额比例相当的可再生能源电量可在各地区（各电网）间交易，以解决地区间可再生能源资源的差异。

      主要做法是以法律的形式规定在总电力供应量中必须有规定比例的电力来自可再生能源。其基本特征包括：其一，通过法律和法规的形式，保障在较长时期内实现可再生能源的量化发展目标，即保证可再生能源发电的市场需求；其二，通过建立市场竞争机制达到最有效开发利用可再生能源资源的目的；其三，对于可再生能源发电高出常规电价的差价，应该采用社会分摊原则，即消费者分摊原则。谁消费谁分摊，多消费多分摊。充分体现出可再生能源发电产生的环境和社会价值。

      国外的年度配额制度指供电商、消费者每年必须消费一定额度的绿色电力，未能完成的必须向国家支付一定的费用。强制性年度配额制度的实施可保证绿色能源市场的需求，从而增强相关设备生产商和绿色能源生产厂商的投资和生产信心，调动相关技术开发的积极性，以便使绿色能源生产进入良性循环的轨道。

      我们建议，建立可再生能源双向配额标准，一方面强制规定“大型发电企业应当优先投资可再生能源发电项目”；另一方面，对积极投资建设可再生能源发电的其他社会资本，在投资建设其他能源项目时给予一定的支持和鼓励。

      4、风电特许权项目前期工作
      2003年颁布的《风电特许权项目前期工作管理办法》明确规定：
     “风电特许权项目,是指需通过公开招标选择投资者建设的风力发电项目。风电特许权项目前期工作包括风能资源评价、风电场选址和风电场预可行性研究”；
     “风电特许权项目前期工作经费由国家和各省（区、市）共同承担。国家对风电特许权项目前期工作经费进行定额补助，由国家发展和改革委员会负责安排，其余部分由各省（区、市）计委（发改委）负责安排”；
      “国家补助风电特许权项目前期工作的经费下达给各省（区、市）计委（发改委），风电特许权项目前期工作管理经费下达给中国水电工程顾问集团公司”；

     “风电前期工作费用必须专款专用。前期工作成果归政府所有”。
      据2004年统计，国家下达给各省市、自治区及新疆建设兵团的风能资源评价及风电场选址定额投资补助仅1220万元，远远无法满足风电前期工作费用的实际需要。
      我们建议，按照《国务院关于投资体制改革的决定》关于“鼓励社会投资。放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。逐步理顺公共产品价格，通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设”的规定，允许社会资本进入风电项目前期工作，鼓励社会资本投资，形成国家、省市各级政府、社会资本共同投入的局面，并对社会资本投入的风电项目经营权给予政策上的倾斜。

      二、充分利用海洋资源、海岸线资源及风力资源，鼓励地方政府和社会资本合作建立百万千瓦级成片开发的可再生能源示范基地和清洁能源 示范基地，促进革命老区和贫困地区区域经济协调发展
     汕尾市位于广东省东南部沿海，大陆沿海岸线长302km（不含岛岸线），占全省岸线长度9％；辖内海域有93个岛屿，11个港口和3个海湖。全市沿海200m等线内属本市所辖，海洋国土面积2.38万k㎡，占全省海洋国土面积的14％。
     上述海岸线属沿海及其岛屿地区风能丰富带，是我国风能最佳丰富区。年有效风功率密度在200W/m2以上，风功率密度线平行于海岸线，可利用小时数在6000小时以上，由海岸向内陆是丘陵连绵，风能丰富地区仅在距海岸50km之内。

      汕尾市属革命老区，又是广东省贫困地区。利用海洋资源、海岸线资源及风力资源，仅靠汕尾市当地财政有限的收入难有作为。
       2008年2月，在汕尾市建市二十周年经贸活动中，汕尾市下辖的陆丰市政府与深圳证券交易所上市公司广东宝丽华新能源股份有限公司签署了开发建设陆丰甲湖湾海上风电场（1250MW）项目、陆丰甲湖湾发电厂（8×1000MW超超临界发电机组）项目、陆丰甲湖湾煤电及通用码头（7.5万吨级）项目建设合同书，通过政企合作的形式，努力把陆丰建成全国规模最大的清洁能源基地和国家清洁能源的样板基地，带动汕尾市及陆丰地区的经济发展和当地和谐社会的建设。

       我们建议，建立和完善包括非公有经济在内的社会资本开发建设可再生能源的政策机制，鼓励地方政府和社会资本合作利用海洋资源、海岸线资源及风力资源，促进革命老区和贫困地区区域经济协调发展。