电力规划当因市场不同而异

     经济的持续快速增长，及对其增长速度的难以预测性，加之频繁发生的自然灾害，能源紧张与环境压力的加剧等，作为国民经济的支柱和基础行业———电力行业如何应对以上问题，更好地服务于经济社会的可持续发展？于是，“电力规划”一词，进一步为专家和学者们所关注…… 

　　电力规划（计划）和电力体制改革有着密切的关系，有什么样的电力体制就有什么样的规划（计划）。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》首次将在我国延续５０多年的国民经济和社会发展“计划”变成“规划”。“计划”是大家所熟悉的，“规划”却还是陌生的，《现代汉语词典》这样说：“规划是指比较全面的发展计划。”当前，我国电力工业究竟应当搞一个什么样的规划呢？

　　市场经济条件下的电力规划

　　邓小平同志曾多次指出，计划和市场都是手段，社会主义可以用，资本主义也可以用。胡锦涛同志也指出：“完善国家规划体系。发挥国家发展规划、计划、产业政策等在宏观调控中的导向作用，综合运用财政、货币政策，提高宏观调控水平。”他还指出，“要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展观的宏观调控体系”。

　　根据中央指示，在社会主义市场经济体制下，市场和规划、计划都有存在的理由，国家制订规划是对资源配置起指导作用，企业可以按市场经济规律制订计划，市场在配置资源中起基础性作用。这就是说，当电力行业实现了政企分开，建立了市场经济体制以后，国家不再制订电力计划，政府只管政府的事，政府的规划应该突出宏观性、战略性和指导性，从计划到规划，就是从微观到宏观、从直接到间接、从项目管理向规划管理转变。国家的规划是利用财政、税收等宏观手段引导企业正确决策。电力规划是要坚持抓电力工业战略方针、战略任务、战略布局、战略措施和重大政策，不搞过多过细的量化指标，不搞项目计划，就不会干扰和影响市场配置资源的基础性作用，而且这样的规划国家电力主管部门自己就可以完成。但是电力不是一般商品，电力市场能否这样做还要看实践。

　　过渡时期的电力规划

　　国内主流观点认为，在市场经济条件下，由于电力工业的特殊性，仍然要有详细的电力规划（计划），原因有三：第一，电力市场本身有缺陷，价格信号只能反映现期的电力供求关系，不足以指导建设周期长的电力投资。第二，电力需要有坚强的国家意志和代表国家意志的规划来解决地区经济发展不衡、能源结构不合理和市场投资无政府状态的问题。第三，我国电力经济特情使然，我国采用的是以公有制为主体的社会主义市场经济体制，市场在国家宏观调控下发挥资源配置作用。

　　从电力工业的实践来看，传统的计划经济（指原苏联和东欧国家）和传统的电力垂直垄断经营的市场经济国家，依靠计划经济和市场经济都能够做到电力工业的正常发展和保证充足的电力供应；可是在发展中国家无论是搞计划经济还是市场经济，都会出现严重缺电局面。美英等国对电力工业实行自由化、私有化、引入竞争机制、放松管制的政策之后，出现了美国加州的电力危机等。加拿大安大略省以市场取代规划功能后出现了局部的电力供应紧张。

　　而我国采取渐进式电力体制改革，并且是以国有企业为主体的，到目前为止，电力工业的市场竞争机制尚未建立，市场配置资源的作用还难以发挥，发供电企业都想做大做强、多发多售，出现了电力投资失控、经济效益低下的情况。出现这种情况有多种原因：

　　第一，电力需求预测存在着很大的不确定性。特别是石油、天然气价格疯涨，我国主要依靠煤炭和水能发电，受油气价格上涨影响小，政府为防止通胀又严格控制电价，致使各行各业用能向电力倾斜，电力需求预测极为困难。电力需求预测不准，会严重影响电力规划的科学性。

　　第二，上一轮电力体制改革实行厂网分开，电力企业多头，政府和企业都没有能力对电力供需平衡负责。原来设想一旦缺电时，用户可以建设分布式能源系统来满足电力需求，但从竞争性市场的实践来看，分布式能源系统难以担负此项任务。

　　第三，电力工业引入竞争机制后，电力企业的经营风险加大，私有企业为避险谨慎投资，特别是缺电可以带来电价上涨，给发电企业带来丰厚收益，因此极易发生缺电。

　　第四，目前我国电力行业仍然以国企为主体，融资来自政府拥有的银行和金融机构，投资的风险和潜在的损失也是公有的。国有企业可以不追求利润，而只追求做大。现在全国有五个中央发电企业，还有五、六十个地方发电企业，企业和地方政府都因为受各种政治、经济利益的驱使，利用各种机会加快电力建设，导致电力投资失控。

　　第五，政府对于电力市场失灵缺乏必要的手段。电力作为商品除了经济价值之外，还具有一定的社会价值，同时，电力生产又有很高的外部生态环境成本。市场竞争电价不能反映电的社会价值和外部成本，这是导致电力市场失灵的原因，我国对此还缺乏必要的纠正措施。

　　第六，政府对电力市场的不得不干预，使得价格信号不足以指导建设周期长的电力投资。电力是准公共产品，电力发输配用在瞬间完成的物理性以及价格对电力需求应有的敏感性，决定了市场供需不平衡时的电价震幅很大。但是，政府为保护用户的利益，不得不限制价格波动，从而阻断价格信号，影响市场配置资源作用的发挥。

　　从以上分析的各种问题来看，即使我们相信电力工业的竞争性市场化改革最终能够合理地配置电力资源，但是在电力体制改革的过渡时期，像我国渐进式的电力体制改革中，市场配置资源的作用得不到发挥，而同时又取消了规划，使行业的发展走向无序，必然会造成巨大损失。所以一方面要尽量缩短过渡时期，即使搞渐进式改革也要加快步伐，在过渡时期还是要依靠国家规划来指导资源配置，这个规划与市场机制完善条件下的规划是不同的。也就是由“计划”转向“规划”的过程要与市场机制发挥作用的程度相适应，计划渐退与市场渐进相适应。竞争性电力市场经过探索变更改革模式，也许有一天可以依靠市场机制来配置资源。

　　后进地区的电力规划

　　我国东、中、西部经济基础差别很大，特别是像西藏、新疆等地情况比较特殊，在电力体制改革上应当采取不同的政策，如西藏、新疆首先要搞好垂直垄断体制下的电力工业，而不急于搞竞争性的市场化改革。西藏过去依靠电力部门的地区交叉补贴来解决电力建设资金问题，今后应当采取市场条件下政府促进后进地区发展的政策，以缩小地区差异。像美国联邦政府为发展田纳西地区电力，专门成立了为解决后进地区电力发展的国有电力公司。对于这些地区可以由专门的电力公司制订电力发展规划来解决。

　　综上所述，不同市场化条件下应当有不同的电力规划。
　　（作者系中国能源研究会常务理事）