IT监理的局限性及其解决办法探讨[1]

　　我国政府出台IT项目监理制度的初衷是期望有助于解决信息化（特别是政府信息化）项目建设中出现的诸如质量不合格、超工期、超预算等问题。这样的出发点无疑是好的，但不是所有的IT项目都符合监理的条件，单靠监理无法解决目前信息化项目建设中出现的种种问题。本文认为，咨询、代理、监理各有自身的适用条件和角色定位，监理无法替代咨询和代理，咨询、代理、监理共同发挥作用才有希望较好地解决目前IT项目建设中出现的问题。

　　IT监理是信息技术相关工程项目监理的简称，后文中的信息化工程监理、信息系统工程监理同义，均简称IT监理。我国各级政府出台的监理制度主要是针对政府直接或间接投资的政府信息化工程的，企业信息化工程如果不涉及国家安全或生产安全则未强制要求实行监理。因此，本文主要探讨政府信息化建设工程监理中存在的问题。

一、我国IT监理制度的出台背景与建设现状

　　1．解决政府信息化建设中出现的种种问题是监理制度出台的初衷

　　信息化建设水平是衡量一国综合实力的重要指标之一，因此无论发达国家还是发展中国家对信息化建设都给予了充分的重视，各种信息化工程项目的发展如火如荼。信息化建设对于推动经济、社会发展和人类生活的改善起到了巨大的推动作用。然而信息化项目建设是一项十分复杂的系统工程，由于认识和管理机制建设的滞后，人们对信息化建设项目的管理水平还远未达到像管理建筑工程等传统项目那样驾轻就熟，信息化建设项目失败的例子比比皆是，信息化建设中出现这样那样的问题更是不胜枚举。有大量的调查表明，总体上来讲，大约70的企业IT项目超出预定的开发周期，大型项目平均超出计划交付时间20~50，90以上的软件项目开发费用超出预算。

　　由于对整个信息化建设的巨大带动作用，以电子政务为核心的政府信息化建设更是备受世界各国的重视。我国政府信息化建设虽然起步相对较晚，但发展十分迅速，自1998年提出政府上网工程，到2002年将电子政务列入我国当年落实的十大科技任务，特别是国务院信息化领导小组2002年8月"关于我国电子政务建设的指导意见"的出台，我国的政府信息化建设一浪高过一浪，各级政府都在紧锣密鼓地搞规划、上项目，一个从中央到地方的电子政务建设热潮正在我国蓬勃兴起。根据国务院发展研究中心高级研究员邓寿鹏预测："全国电子政务建设市场规模大约在1800-2000亿元之间"。如此大规模的政府信息化建设，对政府信息化工程项目的管理提出了一个巨大的挑战。

　　目前政府信息化工程项目由于管理跟不上造成的主要问题包括：（1）很多项目实施质量达不到预期的要求，如大量软件系统的功能与实际要求不相符，建成后无法投入使用或不好用而被最终用户弃用；（2）很多项目的实施不能按期完成；（3）很多项目的实施费用超出预算；（4）绝大多数项目对实施完成后的维护、修改、升级没有完整的持续完善规划和预算计划，把项目实施完成看作是整个项目的结束，结果造成大量的短命系统；（5）项目审批把关不严，低水平重复建设现象严重；（6）一些项目招投标过程不规范甚至存在暗箱操作；（7）一些项目的建设中出现腐败现象。

　　面对上述有目共睹的问题，政府管理部门、业主、实施方、研究人员都认识到了加强政府信息化项目管理的必要性和紧迫性，但目前普遍认为造成上述问题的主要原因是监理制度的缺失（邓波、何忠民，2003；李健，2004；徐全平，葛乃康，2005），因此，政府信息化监理制度应运而生。

　　2．我国政府信息化监理制度建设的现状

　　我国各级政府部门已经出台了一些政府信息化工程监理规定与规范，如：（1）信息产业部发布了《信息系统工程监理暂行规定》（信部信[2002]570号）及与之配套的《信息系统工程监理单位资质管理办法》和《信息系统工程监理工程师资格管理办法》；（2）国家标准化委员会2003年颁布了《信息化工程监理规范》；（3）北京、深圳、浙江省等地方也出台了类似的信息化工程监理实施办法。另外，还有早在1995年原电子工业部出台的《电子工程建设监理规定(试行)》。

　　其中，信息产业部出台的《信息系统工程监理暂行规定》最具权威性，它对信息系统工程监理的定义、范围和内容作了规定：

　　定义：信息系统工程监理是指依法设立且具备相应资质的信息系统工程监理单位，受业主单位委托，依据国家有关法律法规、技术标准和信息系统工程监理合同，对信息系统工程项目实施的监督管理。

　　范围：要求5类信息系统工程必须实施监理：（a）国家级、省部级、地市级的信息系统工程；（b）使用国家政策性银行或者国有商业银行贷款，规定需要实施监理的信息系统工程；（c）使用国家财政性资金的信息系统工程；（d）涉及国家安全、生产安全的信息系统工程；（e）国家法律、法规规定应当实施监理的其他信息系统工程。

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