贺恭：30年改革使水电发展充满活力

水电体制改革的历史回顾（上篇）

贺 恭

　　在中国改革开放三十年之际，回顾水电体制改革的历史过程，进行必要的总结，是十分必要的。笔者亲身经历了这一过程，并深入其中进行了实践，愿同大家进行讨论。但个人所行所见多有片面，盼予指正。

　　一、改革走过的路子

　　在国家改革开放的总方针和以市场经济为取向的改革思路的指引下，中国的水电体制改革也在７０年代末期启动了，如同其他领域的改革进程一样，改革与开放交错，生产关系和生产力相互促进，走的路子循序渐进，近三十年大体经过了四个阶段。

　　第一阶段是１９７９年～１９８３年的五年间。

　　这一阶段主要是两方面的工作，一是水电设计、施工管理体制的变化，即由“文革”期间下放至地方政府管理，重新上划至中央管理；二是各水电企业的整顿，对于“文革”期间被搞乱了的规章制度进行必要的调整，同时明确了各水电项目由施工企业实施承包制。可以看出，这个阶段的改革工作大体是对“文革”的拨乱反正和调整整顿，也可以说是水电体制改革的准备期和酝酿期。

　　第二个阶段是１９８４年～１９９３年的十年间。

　　这一阶段是水电体制改革实质性启动和稳定的一段。其启动可以说是从云南鲁布革引入世界银行贷款并实施国际招投标而引发的“鲁布革冲击”，其冲击的直接作用即引发了水电建筑市场竞争机制的实施。随后，１９８５年至９０年代初期，全国大型水电项目均实行了市场化的改革，都在实践并不断提高以项目法人负责制为核心的招投标制、合同管理制和建设监理制的“四制”，其代表性水电项目即相继出现的老、新“五朵金花”，如广蓄、岩滩、漫湾、隔河岩、水口的老“五朵金花”和二滩、五强溪、天荒坪、李家峡、棉花滩为代表的新“五朵金花”，这十个项目由于实行新的体制和运行机制，都取得了工期、质量、造价得以控制的好成果，水电体制改革也从此在全国水电领域全面展开。而且，广蓄、二滩和随后开工的小浪底吸引外资建设，成功地进行了国内外资金、技术和管理的合作和对接，为水电领域开放方针的实施摸索了经验，奠定了基础。与项目开发同时，各相关河流的流域公司建设也进入了一个重要阶段。

　　第三个阶段是１９９３年～２００２年的十年间。

　　这一阶段可以说是水电体制改革的深化期，但也同时是水电发展的调整期。
一方面，三峡工程全面启动，二滩、小浪底等大项目仍在建，这些重大项目的管理者和设计、施工、设备制造单位密切合作，使以市场机制为核心的项目管理模式更为充实和丰满，极大地促进了中国在大江河、大项目上的改革和管理能力。另一方面，由于固定资产投资过热，国家采取了调控的方针，一批水电项目处于调整之中，水电发展进入了一个调整期。进入上世纪末，一些大型水电项目逐步进入启动阶段，如龙滩、小湾、三板溪、拉西瓦和构皮滩，同时中小水电和抽水蓄能电站也在进一步发展。

　　第四个阶段是２００３年至目前的五年间。

　　随着电力体制改革的启动和推进，以及党中央关于科学发展观的提出和贯彻，水电体制改革和发展进入了一个新的机遇和挑战并存的新阶段。一方面，电力体制改革焕发的活力，加上全国较大范围缺电而对电力的旺盛需求，各个电力企业在快速建设火电厂的同时，都力求在水电发展上有所建树，在较短的时段，随着电力总装机的增加，水电的规模也在增加，前述的几个大项目亦相继投产，为增加水电实力和电力结构的调整作出了贡献。另一方面，水电从资金和技术的制约转向了资源和环境的约束，在科学发展观指导下，如何迎接新的挑战，中国水电改革和发展进入了新的实践。

　　二、改革的主要内容和成果

　　（一）管理体制的调整

　　１９７９年，中央下决心将在“文革”中于１９６９年下方地方管理的水电设计、施工单位成建制上划由电力部直接管理。客观地说，水电队伍“下放”的１０年间，在地方各级政府和电力系统的双重管理下，在“文革”期间，还是对中国水电的发展作出了贡献的，特别是水电资源富集的地区，在规划、设计、施工等方面起到了应有的推动作用。但是，江河溪流毕竟是国家重要的自然资源，能源资源和水力资源，而且不少是跨地区的流域，如长期下放，对规划的系统和科学以及全国一盘棋的资源合理摆布显然是不利的，特别是大江大河。这一领导关系的调整，为从８０年代以来我国水电的大发展、水能资源的合理规划和利用，起到了重要的作用。随着电力体制改革的启动和深化，这一管理体制又注入了新的活力。

　　（二）生产关系的变革

　　改革开放的核心在于建立和健全社会主义市场经济体制，而市场机制的建立，必须有市场运作的主体。从８０年代起，水电开发项目大都产生了代表投资者或本身（即投资人）对项目进行建管结合管理的项目法人，而且逐步形成了一整套完整的以项目法人负责制为中心的项目管理体制和在市场机制运作下的生产关系。
　　在这个生产关系的框架下，纵向，项目法人承接投资者的委托，并执行其决策指令，进行具体的运营，这个运营包括项目的规划设计、前期筹备、组织建设、生产运营以及资金的筹集、归还和资本增值的全过程。横向，项目法人将设计、施工、设备、运营及金融机构等相关单位、企业链接在一起，以完成项目的建设和运营。对于水电建设来说，相对于其他能源项目较为复杂的是移民，因此，
不论纵、横两方面的组织管理，都离不开地方政府的协调和配合，这也是生产关系中重要的组成部分。

　　（三）竞争机制的实施

　　竞争是市场经济体制运作的主要方式或称基本特征。在水电建设中引入竞争机制在电力体制改革中是率先启动的。可以追溯到８０年代初，云南鲁布革水电站由于引入世界银行贷款，必须进行国际招标，此前已确定为项目承包施工队伍的水电某施工企业，在招标中失利，而日本的一家公司以较低的价格中标，中标后聘该水电施工队伍作劳务。从当初的工程主承包者一下子降至给别人“打工”，从观念到实践都经受了冲击，这也被水电界称之出名的“鲁布革冲击”。这个冲击为水电建筑市场化改革奠定了基础，并且不断建立和完善相关的竞争规则，即力求在“公开、公平、公正”上做好文章。竞争规则的核心是招投标机制。在各个业主单位制定招投标制度的基础上，国家于１９９９年经全国人大通过，制定了招投标法，对建筑市场的采购行为的甲、乙方均作了规范，有效地推动了竞争机制的健康运行。从８０年代起，水电施工、设备采购并进一步发展到科研、设计等均实行了招投标制，对水电体制改革，对水电建设项目在质量、安全、造价和工期的控制上起到良好的作用，也使得市场经济体制的改革朝着法制方向大大地跨了一步。
　　这里要特别强调的是，在水电体制改革的进程中，吸引外资，引进先进设备也是重要的内容。一方面是我国的开放政策和良好的投资环境，国际投资者，如世界银行等，看好中国的大型基础设施项目，愿意向水电大项目投资或贷款，如８０年代的鲁布革项目、二滩水电站和９０年代的小浪底工程等。另一方面是通过市场换技术，经过严密的国际招投标程序，成功的引入了当时国内尚未完全掌握的大型水电机电设备和施工装备，如三峡工程的７０万千瓦的水轮发电机组和大型施工装备，就是市场换技术的典型例证，使得先进装备的设计和制造技术依托大型项目得以转移至我国，目前，这一技术已基本掌握，这也完全符合中央提出的引进消化再创新的国策。

　　（四）流域公司的建设

　　从８０年代开始，针对我国水能资源分布呈现流域性强的特点，以及通过流域调度使水能资源充分发挥其最大效益（包括经济效益和社会效益）的需要，国家提出了水电开发的“流域、梯级、滚动”的发展方针。根据这个方针，本着先试点后推开，并结合国家关于水电开发的规划，在水电丰富的地区和流域，陆续组建了若干个流域开发公司，并逐步发展为股份合作的多元化公司。有不少流域公司已取得了好的成果，如贵州乌江、云南澜沧江、广西红水河、湖南沅江、黄河上游、四川雅砻江、湖北清江以及近几年新建的金沙江下游、金沙江中游和四川大渡河等。
　　这些流域公司有一些共同的特点：第一，他们都是经法律批准的具有流域梯级开发权的业主单位，而且多是几个投资者合作的股份公司；第二，在项目开发上走的是市场机制的路子，通过招投标优选设计、施工、设备供应单位，保证项目在质量、造价、工期的可控和优化；第三，流域开发和运营的一体化，便于投资的滚动和放大。有的流域公司与电网达成一致，对流域梯级的水情和电力实行统一的梯级调度，力求使水能资源得到优化配置而得到最合理的效益；第四，多数公司的结构，地方公司（代表着地方政府的利益）拥有股权，也就便于将开发过程的移民安置及流域开发中涉及的环保、地方经济发展很好的进行结合，力求将各方面的矛盾关系得以合理解决和协调。

　　（五）移民举措的改进

　　水电开发建设中一个十分艰巨的题目就是移民搬迁工作。曾有领导讲：水电站建设成败的关键在于移民。在水电体制改革的过程中，移民问题一直为地方政府、业主单位乃至国家规划部门、决策部门所关注。２０多年来，移民举措的调整，笔者以为主要集中在两个方面：一是移民方针的调整，从过去的安置性移民调整为开发性的移民。所谓开发性移民，即不仅仅是对移民者的土地、房屋以及其他相关受影响的地方产业等进行赔偿，更重要的是，通过有效的途径和政策，要使移民的长远生产、生活得到科学合理的保障，并使其条件和前景能不断完善和提高，即所谓的“移得出、稳得住、能致富”。二是将移民的开发性安置与社会主义新农村建设结合起来。建设社会主义新农村是党的十六大所提出的，内容充实，意义重大，其贯彻落实既对“三农”重大问题的解决有其现实的作用，更在于对我国社会经济和民生的可持续发展及构建和谐社会起到长远的作用。水电建设大多在农村，把移民的安置同建设社会主义新农村结合起来是十分必要的，也是水电建设在移民工作上的必走之路。不少项目都是在努力实践，在库区小城镇规划、基础设施建设、移民就业和电站所在区域的经济社会发展等方面都取得了较好的成效。

　　水电开发建设中一个十分艰巨的题目就是移民搬迁工作。曾有领导讲：水电站建设成败的关键在于移民。在水电体制改革的过程中，移民问题一直为地方政府、业主单位乃至国家规划部门、决策部门所关注。２０多年来，移民举措的调整，笔者以为主要集中在两个方面：一是移民方针的调整，从过去的安置性移民调整为开发性的移民。所谓开发性移民，即不仅仅是对移民者的土地、房屋以及其他相关受影响的地方产业等进行赔偿，更重要的是，通过有效的途径和政策，要使移民的长远生产、生活得到科学合理的保障，并使其条件和前景能不断完善和提高，即所谓的“移得出、稳得住、能致富”。二是将移民的开发性安置与社会主义新农村建设结合起来。建设社会主义新农村是党的十六大所提出的，内容充实，意义重大，其贯彻落实既对“三农”重大问题的解决有其现实的作用，更在于对我国社会经济和民生的可持续发展及构建和谐社会起到长远的作用。水电建设大多在农村，把移民的安置同建设社会主义新农村结合起来是十分必要的，也是水电建设在移民工作上的必走之路。不少项目都是在努力实践，在库区小城镇规划、基础设施建设、移民就业和电站所在区域的经济社会发展等方面都取得了较好的成效。

　　（六）环保观念的强化

　　水电开发是人与自然的互动行为，一方面，人们为了获取更多的水资源和能源资源而对河流进行必要的改造，筑坝建库，安装机组，从而使原始河流的自然资源转化为可为社会经济和人们服务的经济资源。这也是人们向自然索取的一面。另一方面，人改造自然，必须不仅遵从经济规律，更要遵从自然规律，水能资源的不合理开发，河流形态未经论证的变动，都将可能造成新的自然灾害，这也是不讲科学合理开发，自然将对人类的活动予以惩罚的另一面。这也是水电开发过程中，人类的开发行为和保护自然的行为必须相辅相成，方能构建人和自然的和谐；这也是千百年来我们祖先治水历史的经验教训，从而也形成了党中央十七大报告所提出的生态文明建设的新的理念。改革开放的近３０年间，水电工作者进一步强化了环境保护的理念，无论在规划设计阶段，还是施工建设期间，都十分重视环保。这一理念的核心是将流域或独立项目作为一个系统工程来对待，将其放在更大区域和领域内进行规划和设计，力求做到中央要求的“在保护环境的基础上有序开发水电”，力求实现在开发中保护，在保护中开发，形成开发和环保的双赢。

　　（七）技术素质的提升

　　水电体制改革焕发了水电工作者的技术创新能力，近二、三十年间，不仅水电开发的规模水平上了新的台阶，从上世纪７０年代末期的全国总装机２千万千瓦到２００７年底的１．２亿千瓦；更在于这些新建水电站和新增容量的技术含量达到了新的水平。可以自豪地说，中国水电的技术水平已达到世界一流。
　　规划方面，全国的水力资源的普查在国家发展改革委的主持和水规总院的主办下，各方协作，完成了全国的资源普查工作，进一步较准确的弄清了家底，以此为依据，编制开发利用的规划，并纳入了全国中长期规划，从宏观上引导水能资源的合理有序开发。设计上，由于大量采用新的设计技术，广泛应用高效的电脑模块和制图，电站的设计质量和速度有空前的提高。在五、六十年代一个项目的设计工作约需１５年～２０年，从９０年代起，这一时间已缩短至７年～１０年，而且，特别需要指出的是，我国电站各种坝型和各种复杂地形地质条件下的水工建筑物的设计和施工都已趋成熟。如双曲拱砼坝、面板堆石坝以及碾压砼重力坝和大洞室地下厂房等都有在世界上出名的成功实例。机电设备、施工准备的制造和安装技术也在改革开放中通过引进消化再创新有了长足的进步。所有这些技术进步都是在水电体制改革的３０年中实现的。