贺恭：水电体制改革历史回顾（下）

水电体制改革的历史回顾（下篇）

　　贺 恭　　（八）科学发展观的落实

      进入二十一世纪，面临新的形势和机遇，党中央在十六大提出了科学发展观的新理论，它是在邓小平理论和“三个代表”重要思想的基础上，马克思主义在中国最新的继承和发展，也是在中国改革开放和社会主义市场经济进入新的阶段，在指导思想上的总结和提高。水电改革和发展的进程也充分说明了贯彻和落实科学发展观的必要和必须。

　　科学发展观对于水电建设来说，主要是要把握住以人为本、环境保护和有序开发。近几年来，在这几方面，水电工作者做了大量的工作，移民和环保，前已作了叙述，这里着重议论一下有序开发问题。应该看到，改革开放之后，特别是电力体制改革之后，由于缺电和竞争机制的实施，中国水电发展的规模和建设达到了空前的程度。特别是在主要江河上一批大型项目的建设和投入，对改善水电自身结构和电力结构以及进一步加强“西电东送”起了重大作用，同时这些项目的综合功能，如防洪、通航及流域的治理，也发挥了很好的作用，对国民经济和社会的发展，对所在区域的经济带动作用是十分显著的。但与之同时，如同经济过热一样，水电开发的无序和过热倾向也是明显的。一些项目，特别在一些中小河流上的项目，在未经专家充分论证和有权部门严密审批的情况下，一拥而上；有一些没有水电资历的投资者和施工队伍也在承建项目，这些情况给项目的质量、安全控制和河流生态保护以及有序开发的宏观调控带来了负面影响。

　　近几年来，根据存在的问题，从宏观到微观的不同层面采取了一系列措施，一是进一步强调水电项目在审批程序上的严肃性，国家权威部门和有权部门加大了对水电开发的宏观调控及所负责的各个环节（如环保、水土保持、土地使用及银行贷款）的把关。二是进一步做好河流的综合规划和专业规划，进一步做细项目前期设计工作。三是加强项目实施过程中的监管和项目的后评估工作，等等。这些工作对水电开发中贯彻落实科学发展观起到了重要作用，但还需要我们进一步从理念和实践上全面贯彻落实科学发展观。

　　上述八个方面是从定性的角度归纳改革的主要内容和效果，我们还可以从下面的几个图表看看近三十年水电规模和结构上的变化。

　　图表可以明显地说明，三十年来水电显现了快速的发展，水电装机已列世界第一，而且水电结构中，大江河、大容量的机组增加较快，结构渐趋合理。但也可看到，电力结构中，水电比重不增反降，水电的增长速度慢于火电；水电的开发率还是不高的。

　　三、改革的启示和展望

　　三十年来的水电体制改革和水电的发展取得巨大的成就，有着很多的启示，在贯彻落实科学发展观的过程中，在国民经济和社会发展的过程中，水电还有大量工作要做。仅个人体会，略谈以下六个方面的启示和展望。

　　（一）要进一步服从和服务于国家改革开放方针和建立社会主义市场经济体制的大局，坚持水电体制改革的方向不动摇。

　　三十年过去了，我们难以设想，如果不实施水电体制的改革，怎能焕发出巨大的生产力，实现中国水电的巨大变化和跨越式的发展。水能资源的开发利用是国土资源为经济发展提供资源基础的重要组成部分，水力发电则更是国家能源、电力的重要一环，而水电体制改革的路子也是同国家改革开放的总格局相一致的，因此，要使水电能作出更科学有效的贡献，必须服从和服务于国民经济、社会发展和改革开放的大局，继续坚持市场经济体制改革之路，把二、三十年行之有效的改革举措继续坚持实施，并在进一步的实施中不断完善。

　　（二）要进一步贯彻落实科学发展观，坚持“在保护环境的基础上有序开发水电”的方针。

　　中央在水电开发上为贯彻落实科学发展观而提出的这个方针，是数十年进行实践而总结出来的。它符合我国既是一个水电资源丰富需要积极开发的国家，也是一个必须在发展中搞好环境保护，以免在建设生态文明过程中走弯路的国家，我国在水电发展的道路上面临的这样两个并存的现实，决定了应该有这样一个方针。在进一步的实践中，笔者认为，要处理好积极发展和保护环境以及开发的时效性和有序的科学性的关系，既要反对不按规划和计划，不顾环境的制约和保护，不遵循应走的程序而盲目的开发；也要防止以一些不恰当的提法，如“敬畏自然”、“保护原生态”等口号及对水电项目开发的过度环保要求而阻碍水电的积极发展。总之，发展和环保，积极和有序，这两者“度”的协调，是需要我们很好把握的。笔者以为，也是能够把握的。黄河、长江的水利枢纽工程所初步发挥的经济、社会和生态效益，足以说明。在黄河上，由于众多水利枢纽的作用发挥，多年来科学合理的调水调沙，已极大地扭转了黄河下游断流的状况，也初步的缓解了“悬河”的情况。我们也有理由相信，经专家多年论证即将建成的三峡枢纽和长江上游有序的开发，将不仅对经济、社会作出贡献，也将极大地发挥生态效益。当然，好的前景还需要我们在实践中不断地努力。

　　（三）要进一步坚持走有中国特色的市场经济之路，搞好宏观调控和微观搞活的有机结合。

　　水能资源是国家重要的国土资源，其开发涉及国计民生和生态保护的诸多领域，应在坚持改革开放的前提下，把市场经济的宏观调控和微观搞活的两个方面很好地结合起来。近３０年的水电体制改革已说明了市场运行的主体———各类企业的积极性十分重要，否则，快速开发水电所需资金的筹集、技术的进步以及规模的增加和质量的提高，在计划体制下是难以做到的。同时，国家的宏观调控，包括指导思想的确定、流域规划的统一、经济政策的导引，以及重大项目的审批及重要管理标准和重大技术标准的制订，都对水电的健康、有序的发展起着重要作用。

　　结合这二、三十年宏观调控的经验教训，笔者认为水电开发的宏观调控应进一步做好以下几点：一是要使水电开发与国家能源发展、水利建设和生态保护协调发展，尽力避免忽快忽慢、忽左忽右、大起大落的状况。尤其是水电建设的周期较长，更应从长远战略的角度进行协调平衡。二是进一步加强流域规划，不仅要重视大江大河的规划的深化，更要重视中小河流（大江大河的二、三级支流）的规划以及规划的科学性和严肃性，未经规划的流域和项目是不能上马的。三是在电力结构中，要抓住时机，发挥水电在结构调整中的重要和优先作用以及整个国家各相关区域电力的平衡，“西电东送”应继续坚持走下去。

　　（四）要进一步坚持以人为本、构建和谐的方针，做好水电建设中的移民工作和稳定工作。

　　水电开发的成功、改革的深化都离不开地方政府和移民的支持，从更广的意义来讲，移民群众也是水电开发的参与者，应当享受改革发展的成果。这是几十年水电改革发展中一条非常重要的启示，也是我们必须树立的一个观念。应该说，大多数流域公司或项目的组织者都是十分重视移民工作的，并结合各地实际，认真落实国务院确定的移民政策，不少还结合新农村建设和城镇化的进程有所创新，实践效果也是好的。但确有少量的项目在开发中或政策不落实、不到位，使移民不满意，或在规划设计过程中不够周到，也有个别领导干部腐败以致引发不稳定的情况，而这些问题，都是应该也能够纠正或调整的。下一步，我们要进一步做好这方面的工作。

　　（五）要进一步搞好项目管理，完善水电企业的现代企业制度建设。

　　在水电开发的市场经济运作中，“项目管理”是成熟的项目管理模式。经过多年来的实践，在项目的组织实施过程中，项目的组织者将各相关单位有机地结合在一起，为着共同的项目目标迈进，体现了一种和谐的生产关系；将各生产要素，如人力、财力、物力、设备等，按合理的建设流程，进行有序的组合，使得生产力的水平得以保证和提升；将管理的各要素，如安全、质量、工期、造价以及资源、环境和人群的健康等进行综合的协调平衡，保证了项目健康发展和设计指标的实现。上述三个方面，在项目的微观管理上既体现了生产关系和生产力的有机统一，也体现了人、环境和物的协调和谐。这样的项目管理需要我们进一步的总结，并在今后的项目管理上新的台阶，因为，项目管理是项目成败的关键，而项目的成败又是水电发展的基础，是水电体制改革的重要体现。在项目管理完善的基础上，更应进一步推动水电企业（业主、规划设计单位、施工企业、设备制造和科研企业）建立和完善投资多元、股份合作、运作规范的法人治理结构，向现代企业制度的方向迈进，这是水电体制改革深化的关键一环，值得我们为之努力。

　　（六）要进一步坚持“引进来、走出去”的战略，努力使中国的水电改革和发展与国际接轨。

　　前已所述，在改革开放方针实施中，国际上先进的管理模式、先进的技术和先进的设备以至于资金的引入对中国水电的改革和发展起了重要作用。同时，特别是在近１０年中，随着经济实力的增强和技术水平的提高，中国的水电企业（设计、施工、装备制造等）也走向了国际，不少发展中国家的水电项目都是由中国企业参与投标而中标承建的，这是中国水电改革开放的一个很了不起的成果，也启示着我们在经济全球化的过程中，我们能与国际接轨，能够为全球经济的发展，特别是为发展中国家的水电开发作出中国人的努力和贡献。有了信心和实力，有了初步的实践，可以展望，中国的水电企业、电力企业和投资者将以更宽广的视野，更科学有效的力度“走出去”，使中国的水电品牌在国际上打响。

　　水电体制改革是国家改革开放大潮中的一朵浪花，后浪还将继续推前浪，相信经过历史的总结和提炼，在建设中国特色社会主义的进程中，水电的改革和发展将继续向前推进。