九龙治水 工频电磁场标准八年无果

　　本网记者　潘昊

调查动机

　　记者在对小区居民反对变电站建设事件的调查中了解到，目前我国还是缺乏有关工频电磁场限值的国家标准。国家标准缺位，就代表缺乏对于输变电设备产生的工频电磁场对人体究竟是否有害的权威解释。
　　早在２００１年，原国家技术监督局就曾委托中国计量科学研究院牵头，由信息产业、机械、电力、铁道、广播电视、卫生、环保等部门组成的联合工作组，开始联合起草针对３００ＧＨｚ以下电厂、磁场及电磁场全频段的国家强制标准，历经无数次争论、协调和商讨，也就在该国标即将出台之际，环保部的一个修订标准征求意见稿让国标的出台时间再度扑朔迷离。为了一探究竟，记者对有关部门进行了走访，牵出了一条工频电磁场标准的非常之“道”。

曲折之“道”

　　“前途是光明的，道路是曲折的。”这句话放在工频电磁场国家标准制定这件事上再贴切不过。
　　“国家标准的制定工作我们好几任主任都曾参与过，２００１年国家标准委就筹备了有关标准起草组，只是时至今日这个国家标准也迟迟未能出台。”中电联标准中心主任许松林开门见山。
　　“这中间的曲折很多，牵涉到的部门和问题很繁杂。”许松林主任压低了声音，背后似乎蕴藏着诸多难言的苦衷。
　　２００１年１２月起，电磁场国家标准征求意见稿就开始面向社会广泛征求意见，时任中电联标准化中心电气处处长的辛德培作为联合工作组成员参与到征求意见稿的制定工作中。征求意见稿发出后的两年多时间里，标准起草工作组多次召开会议研究和协商标准的有关内容和发布归属问题，然而事情迟迟没有下文，标准起草工作被搁置。
　　“当时主要是各部委专家对于标准内容和发布归属问题各执己见，会议一直开，争论一直有，事情也就拖着没有结果。”时任起草工作组成员的辛德培回忆道。
　　２００５年，距离联合工作小组成立已过去４年时间，经过多次协商和研讨，联合工作组终于决定进行分频段制定相应的电磁场国家标准，工频部分的电场、磁场的曝露限值和测量方法的国家标准计划列入了２００６年的国标委计划［２００６］８１号文，项目编号为２００６８００１－Ｑ－４６９，全称为《高压电力线路、变电站的工频电场、磁场曝露限值和测量方法》的计划项目，直接由国家标准化管理委员会高新部归口，主要起草单位为国网武汉高压研究院、华东电力试验研究院、中国电力企业联合会。搁置４年，方见起色，原以为在退休前可以看到相关国家标准出台的辛德培作为工作人员最后一次参加了标准制定工作会议，次年，他的工作由年轻的同事刘永东接替。
　　“当时感觉标准的起草工作很急迫，接过老处长的接力棒，感觉任务很重大。”刘永东处长说道，就在他上任之初，大中城市变电站建设遭遇居民“暴力”或“非暴力”抵制的事件渐渐多了起来。在个别进入诉讼环节的事件中，原告居民和被告规划部门就遇到了认定标准不一致的情况，不过由于城市规划主要依据环保部门标准，法院在裁决时基本都认定了环保部门１９９８年制定的行业标准。“虽然法院认定了我们的依据，但居民还是不理解，官司是赢了，但居民的抵制情绪并未消除，反而会因为依据标准的不一致遭到居民更多的误解。”一位多次参加类似诉讼案件的电力职工对记者说道。雨后春笋般涌现的抵制城市变电站建设事件使相关国家标准制定迫在眉睫。
　　国标制定过程中，起草工作组内各方面专家逐渐达成一致意见，将世界卫生组织推荐国际非电离辐射防护委员会（ＩＣＮＩＲＰ）制定的《限值时变电场、磁场和电磁场（３００ＧＨｚ以下）曝露的导则（１９９８，简称ＩＣＮＩＲＰ导则）》作为重要参考依据。国标的电场和磁场强度限值参照其分别制定为５千伏／米和０．１ｍｔ。
　　标准起草小组经过调查发现，制定了工频电磁场限值的国家和地区有３８个国家，有３３个国家制定了工频磁场公众曝露限值，有２７个国家的曝露限值是等同或宽于ＩＣＮＩＲＰ导则。从分布上来看，主要发达国家和欧洲国家已经制定了工频电磁场限值，曝露限值绝大部分采用了ＩＣＮＩＲＰ导则。
　　标准起草小组认为，采用世界卫生组织推荐的国际标准已成为国际主流趋势，磁场限值基于、等同或宽于ＩＣＮＩＲＰ导则的国家占已制定工频磁场公众曝露限值国家和地区比例为８１．８％。中国作为世界卫生组织中的成员国，又是多种环境卫生问题突出的发展中国家，采用ＷＨＯ关于电磁场国际协同研究的科学评估结论，履行国际义务、接受ＷＨＯ向成员国提出的正式官方建议，采用ＷＨＯ强烈推荐的国际标准，是必然选择。
　　然而起草工作组之外的相关部委专家依然有着不同意见。２００７年１２月４日，国家电网公司科技部在北京组织召开了电磁环境专家讨论会，会上部分卫生专家对国标限值提出不同意见，认为国际标准偏宽。在之后召开的国标限值讨论会上，标准起草工作组成员与卫生专家就工频磁场限值的确定进行了讨论，由于缺乏讨论的基础（主要是个别卫生专家不认可ＩＣＮＩＲＰ导则的权威性），双方的意见仍没有得到统一。
　　“当时感觉主要的不同声音是在卫生部一方，其实ＩＣＮＩＲＰ导则是ＷＨＯ推荐的标准，卫生部门的专家否定ＩＣＮＩＲＰ导则等于是在部分否定ＷＨＯ的权威性。”中电联标准中心许主任对记者回忆道。

“道”的前世今生

　　卫生部有关专家要求限值从紧的主要理由是：“出于对公众健康的考虑。”但若要问其调查依据，有关专家也很难给出答案。
　　在卫生部２００２年发布的《中华人民共和国国家职业卫生标准》（ＧＢＺ１－２００２）中就有这样一栏：“产生工频超高压电场的设备安装地址（位置）的选择应与居住区、学校、医院、幼儿园等生活、工作区保持一定的距离。达到上述地区的电场强度不应超过１千伏／米。”但该标准对“电场强度不应超过１千伏／米”无法给出科学依据。一位专家告诉记者，上述卫生标准不仅没有充分的科学依据，而且其中还有“超高压输电设备，在人通常不去的地方，应当用屏蔽网、罩等设备遮挡起来”的规定，说明制定标准者对电力行业缺乏必要的深入了解。
　　其实早在卫生部的相关标准制定之前，１９８８年，当时的国家环保局便编制实施了《电磁辐射防护规定》（ＧＢ８７０２－８８），整部标准主要是对高频辐射作出了相关规定，但并没规定有关工频电磁场的限值。当时整个学界、企业包括公众对于电磁辐射的认知主要限于高频辐射，对于高压线产生的工频辐射大家都还没太在意。“那时候电力走廊建设的阻力哪像现在这么大，毕竟那时全国城市化程度还很低，维权意识四个字还没开始流行呢。”中电联供电分会一位长年从事城市供电的老专家回忆道。
　　１９９６年，国家环保总局发布实施了《辐射环境保护管理导则———电磁辐射环境影响评价方法与标准》（ＨＪ／Ｔ１０．３—１９９６），这一行业推荐性标准主要是对１９８８年颁布实施的国标进行了评价方法和标准方面的细化。在《导则》中就电磁辐射环境评价范围有这样一段话：“对高压输电线和电气化铁道评价范围以有代表性为准，对具体线路具体分析而定。”显然，当时高压输电线电磁场曝露也并未纳入评价范围。
　　两年之后，１９９８年，首部有关工频电磁场限值的行业标准才告出台。《５００千伏超高压送变电工程电磁辐射环境影响评价技术规范》（ＨＪ／Ｔ_２４－１９９８）成为电力企业至今在工频电磁场评价方面依据的主要标准。这一行业标准“推荐暂以４千伏／米作为居民区工频电磁场评价标准”，“推荐应用国际辐射保护协会关于对公众全天辐射时的工频限值０．１ｍｔ作为磁场感应强度的评价标准。”尽管对工频电磁场限值有了说法，但对工频磁场的规定很不明确，这也显示了全国需要尽快出台一个统一工频电磁场曝露限值的国家标准。
　　由于工频电磁场标准牵扯部门众多，在标准制定过程中，如何协调好各方意见成为关键所在。在卫生部有关专家提出不同意见之后，２００８年初，由政府有关部门组成的“电磁环境国家标准部门协调组”成立。这年６月２５日，在协调组的一再努力下，多方最终达成共识，《高压电力线路、变电站的工频电场、磁场曝露限值和测量方法》标准应按照以世界卫生组织推荐的国际标准具体指标为基础、并在此至上考虑我国国情尽快形成征求意见稿，将国标分为两个标准，即强制性国标《高压电力线路、变电站的工频电场、磁场曝露限值》和推荐性国标《高压电力线路、变电站工频电场、磁场测量方法》，向有关部门、行业正式书面征求意见，在国家标准委网站上公开征求社会意见，这一决定大大加快了标准的制定步伐。
　　“当时卫生部以及他们的卫生专家已经基本认同了我们的标准，而在几次协调会上相关部委也并未提出反对意见。”刘永东向记者回忆道。２００８年８月１２日，国家标准委正式在其网站上对两个国家标准征求意见稿公开向社会征求意见，并于２００８年８月２５日截止意见征求。２００８年１１月１１日，标准起草组对征集到的意见进行了梳理，形成了标准送审稿，历经多年的国家标准出炉俨然指日可待。
　　“所有程序感觉都差不多了，起草组成员都松了口气。从２００１年开始筹划这个事情至今已经过去了八年，八年抗战，也该有个头了。”一位起草组老专家对记者说，谁也没有想到，接下来发生的事情却让已经闪现的曙光再次消逝。

“道”在何方

　　２００８年１１月２８日，刘永东在环境保护部的网站上浏览到一条有关“电场、磁场、电磁场防护规定（征求意见稿）”的信息。心感不妙的刘永东迅速下载了附件中的征求意见稿，他看到其中诸多修改之处都是针对工频电磁场而来，且修改出的限值和正在制定中的工频电磁场标准规定的曝露限值有着较大出入，“环保部修订的标准一下子把磁感应限值降低到２２μＴ，约为原执行评价标准的１／５，我们询问环保部依据在哪，他们没有给予答复。”刘永东回忆他当时的反应。而更多的标准起草组成员看到这条消息时的反应则是：“电磁环境标准可能又要搁置。”
　　果不其然，环保部的动作比大家想象的还要快，２００８年１２月，国家标准委员会收到了环境保护部的一封函件，大意是建议中电联等单位参与的国家标准制定工作暂缓，理由是“这一标准属环境保护范畴”，而环境保护的标准应该由环保部制定和发布。
　　“大家知道这个消息后都很郁闷，２００８年我们和环保部一起开了多次协调会，会上他们从未提出过什么异议，我们当时还以为最大的阻力在卫生部一方。没曾想半路杀出个程咬金，环保部突然有这么一手。”一位起草组的老专家忿忿不平。郁闷归郁闷，可从操作程序上来说，环保部的做法并无漏洞。
　　环保部将限值收紧的主要依据是“趋紧的原则”，在“环保部的征求意见稿”的编制说明中有这么一段话：“从全国不同省份、不同电压等级的架空输电线路，户内外布置变电站来看，尚未发现有居民区磁感应强度超过２２μＴ的情况，一般均在５μＴ以下，从磁感应强度方面也不会增加对电力行业的影响。”环保部同时对该标准没有直接采用ＩＣＮＩＲＰ导则的曝露限值给予解释，认为收紧限值主要出于三点，一是电磁能量水平相差较大；二是直接采用ＩＣＮＩＲＰ导则与我国高压电力输送、广播电视台站等工程的实际情况相差较大；三是国际上有关专家对电场、磁场和电磁场的非热效应观点，差别很大。
　　但更多的专家认为，环保部的解释存在三个方面的问题：一是电磁场标准的制定应该建立在科学依据的基础上，而不能仅仅依据实测的线路运行数据，世界卫生组织得出的磁场曝露限值是基于保护人体健康、经过多年的科学评估得出的，随意降低曝露限值会破坏标准的科学性，同时会对公众传递错误的信息；二是从行业发展的角度，仅根据现有线路在正常运行工况下磁感应强度实测数据，不能简单地认定“不影响产业发展”，实际上过低的限值很可能会成为采用新型技术提高电力输送能力的制约因素；三是与已经完成公开征求意见的《高压电力线路、变电站的工频电场、磁场曝露限值》标准在磁场限值上存在明显冲突，造成国家标准的不协调。
　　国标起草小组有关专家认为，采用世界卫生组织推荐的国际标准已成为国际主流趋势，对于中国而言，已是必然而且刻不容缓的。虽然目前国内输变电线路正常运行时周围环境中的磁场水平确实不高，但不意味着可将磁场限值降低到某个任意的水平。而且，中国迄今并没有可以颠覆或影响拥有６０多个国家、１１个国际组织共同参与并经１０年研究的ＷＨＯ“国际电磁场计划”全面评估结论的医学研究结果。
　　“为了避免环保部随意提高标准给电力行业的发展带来阻碍，我们也向国标委发了函，同样要求他们的标准修订暂缓。”中电联一位专家说道。为了避其锋芒，刘永东等人想到了通过和地方政府合作，制定地方标准抗衡环保部标准的做法。“我们和北京市发展改革委的电力处联系过此事，但后来他们考虑到此标准牵扯的部门实在太多，电力处也不好出面，最终只好作罢。”
　　在记者对国家标准委的采访中，有关负责人表示，现在两个标准都没出来，因此还不能说有“标准冲突”，而只是制定过程中的冲突，对于此事国家标准委肯定会给予协调，但至于标准出来的具体时间则无法告之。
　　一叠半米厚的文件摆在桌子上，中电联标准中心的刘永东苦闷地摇了摇头：“这些都是从标准起草至今的文件，有些是前任辛处长传到我这的，有些是我这两年参与弄的，这个国家标准制定工作经历的波折实在太多了，这次事情之后也不知何时有个了结。”
　　他转身望着窗外，这天京城的沙尘有些浓厚，看不清“道”在何方。
　　
标准之外

手记

　　追踪工频电磁场标准制定之事让记者想到了四个字：九龙治水。
　　主管部门权责有相互交叉之处，权责的背后连带利益，有利益就有立场。九龙治水，即使是看似简单的标准制定，也依然无法摆脱不同立场的争执。争执是好事，它可以让真理越辩越明。只是久久相争，问题得不到解决，动辄就是“八年抗战”，最后吃苦的还是企业和公众。标准之外，似乎也应照顾到时间因素和社会的需求。
　　当然，这一牵涉到多方因素的标准制定确实不能简单地视为部门利益的争夺。环保部门、卫生部门站在各自的立场上，出于保护公众利益的目的要求在某种基础上对标准从严，其动机可嘉。只是，美好的动机需要可靠的科学理论及数据作为支撑，从任何一点来看，环保及卫生部门从严从紧的标准限值，都无法找出比ＩＣＮＩＲＰ导则更加可靠的科学依据。而作为标准的实施对象，电力部门力挺相关导则似乎又有了保护自身利益的嫌疑，纵然再科学，公众依然免不了会戴上有色眼镜瞅你一眼。
　　问题似乎变得很棘手，公婆各自有理，国标委也只是部级单位下的委员会，如何协调好几个部级单位间的争执，着实需要一番功夫。记者斗胆想象，如果中国也有类似国际非电离辐射防护委员会性质的非政府组织，将此类问题交之于他，问题是否会有转机？“必须是主要基于科学的，而与既得利益无关。”这是ＩＣＮＩＲＰ这类组织独立于政府之外的一个重要立足点。就让科学的归科学，民间的归民间，君意如何？记者本布衣，庙堂的机构建制其结构的复杂机理应是记者的智商所无法企及。标准之外，希望设计治理结构的高人能乘闲暇一顾，让困诸浅滩的“龙”们都能跃到科学的立场上，气定神闲地看待工频电磁场标准制定这桩“小事”。　

　　链接

　　ＩＣＮＩＲＰ是个怎样的组织？ＩＣＮＩＲＰ是国际非电离辐射防护委员会的简称。国际上推荐的健康的暴露极限导则，需要有已经发表的、可能对健康有危害影响的科学与药理知识的估价。ＩＣＮＩＲＰ作为一个独立的科学组织，它和世界卫生组织一样是有资质去执行对可能有害健康的因素作评估工作的机构。ＩＣＮＩＲＰ是被世界卫生组织、国际劳工组织、欧盟正式认可的非电离辐射防护的非政府组织。
　　ＷＨＯ是如何评价ＩＣＮＩＲＰ导则的权威性的？
　　ＷＨＯ指出：“ＩＣＮＩＲＰ已经公布了针对所有ＥＭＦ曝露限值的导则。该导则对已知的健康影响以及接触外部场中带电荷的物体时的影响提供了充分的保护。许多国家推荐的ＥＭＦ曝露限值完全类似于ＩＣＮＩＲＰ国际导则”。
　　ＷＨＯ指出“导则的科学基础不应该因为（随意性地）使用预防性框架而被破坏，从而支持武断地降低曝露限值”。根据上述基本原则，ＷＨＯ指出“尽管ＩＣＮＩＲＰ导则依据的是对所有学科的全面复核，但其限值是用来防止短期曝露相关的健康影响。这是因为ＩＣＮＩＲＰ认为有关ＥＭＦ潜在致癌性的科学资料不足以建立定量的曝露限值”。
　　在强调ＩＣＮＩＲＰ导则的权威性的同时，ＷＨＯ指出全球标准协调的重要性，“如果在不同的国家有不同的标准，或在一个国家内不同地区或不同人群有不同的标准，误解和恐惧也可能因此而增加”。
　　２００２年１０月，我国国家标准化委员会组织赴欧考察报告也引用了Ｒｅｐａｃｈｏｌｉ博士的如下意见：“世界卫生组织目前完全接受ＩＣＮＩＲＰ的标准限值，虽然它还存在有待完善的地方，但它是目前较好的标准，希望中国能采用好的标准来管理电磁场。如果采用其他限值，则一定要提供实验数据和理由
”。

大事记

　　１９９８年　《５００千伏超高压送变电工程电磁辐射环境影响评价技术规范》（ＨＪ／Ｔ_２４－１９９８）出台，成为电力企业至今在工频电磁场评价方面依据的主要标准。
　　２００１年　原国家技术监督局委托中国计量科学研究院牵头，由信息产业、机械、电力、铁道、广播电视、卫生、环保等部门组成的联合工作组，开始联合起草针对３００ＧＨｚ以下电场、磁场及电磁场全频段的国家强制标准。
　　２００１年１２月　电磁场国家标准征求意见稿开始面向社会广泛征求意见。
　　２００５年　经过多次协商和研讨，联合工作组终于决定进行分频段制定相应的电磁场国家标准。
　　２００６年　由国家标准化管理委员会以国标委计划［２００６］８１号文下达了２００６年第四批国家标准制修订计划，项目编号为２００６８００１－
Ｑ－４６９的《高压电力线路、变电站的工频电场、磁场曝露限值和测量方法》计划项目。
　　２００７年１２月４日　国家电网公司科技部在北京组织召开了电磁环境专家讨论会，会上部分卫生专家对国标限值提出不同意见，认为国际标准偏宽。
　　２００８年６月２５日　多方达成共识，《高压电力线路、变电站的工频电场、磁场曝露限值和测量方法》标准应按照世界卫生组织推荐的国际标准具体指标为基础，并考虑我国国情尽快形成征求意见稿，将国标分为两个标准，在国家标准委网站上公开征求社会意见。
　　２００８年１１月１１日　标准起草组对征集到的意见进行了梳理，形成了标准送审稿。
　　２００８年１１月２８日　国家环境保护部网站发布《电场、磁场、电磁场防护规定（征求意见稿）》，随后，国家标准委相关计划项目工作搁置。