【关注水电】贺恭：科学有序开发

水电若干问题的思考和建议

■贺恭

　　水电是能源重要组成部分，在保护环境的基础上有序开发水电是国家方针，根据当前调整结构、刺激投资、扩大内需的总体要求，应将水电开发摆在重要的位置。当前，需在科学发展观的指引下，对水电开发进一步统一认识，抓住机遇和时机，加大开发力度。

关于水能资源的定位和开发前景

可从五个方面为水能资源定位。一是国家能源结构中不可或缺、不可替代的重要组成部分；二是可再生的清洁能源；三是既解决能源问题，又解决水利问题，又改善环境的基础设施；四是近中期可较多较快替代化石能源的资源；五是越来越稀缺的国家战略资源。这样的定位应在国家能源法和可再生能源法中加以明确，以利水力发电有充分的法律依据实施可持续发展。
　　按照水能资源的总量和技术、经济可开发量及电力结构的合理需求，当我国人均用电达到１千瓦（中等发达国家水平）时，水电比重３０％为宜，即如果电力总装机达到１４亿千瓦，水电开发应达到４亿千瓦左右（相当于我国水能资源经济可开发总量）。至２００８年底，我国水电装机超过１．７亿千瓦，预计在２０１０年突破２亿千瓦，２０２０年将达到３亿千瓦或以上。但当前由于种种原因，水电发展速度还不够快，受到的制约还比较多，水电比重还不够合理。
　　近期的重点应大力推动西南水电的开发。特别是云南、四川、贵州以及西藏等地区若干主要江河的有序开发。

　　关于水能资源开发的规划

多年来，中国水电在规划上做了大量工作，特别是前几年组织普查，较彻底地搞清了家底。规划方面存在的问题，一是综合规划和专业规划没有很好结合；二是二、三级支流规划做的深度不够；三是规划的权威性和严肃性不够。
　　一些地区水电的无序开发，特别是审批权在地方的小水电，其根本原因在于规划的全面、权威及执行力的弱化。目前二、三级支流的规划或是空白，或是形同虚设。因此，针对河流的重要等级，应加强分级（并适当上收权限）管理。有规划和严肃执行规划，才能谈得上有序开发。至于综合规划和专业规划的结合，则应在发改委统一协调下，综合各方面的因素，科学合理处理流域和项目的功能定位问题，以免因扯皮而影响开发时机的选择。
　　如果流域规划做得好，并且包含了开发、环保、移民及带动地方经济和社会发展等内容，经过权威的审批，目前实行的项目核准程序可做必要的简化调整。

　　关于开发和环保的关系

毫无疑问，水能资源开发必须以保护环境为基础，而且从总体上看，水电作为清洁能源的科学利用本身就是对环保的巨大贡献。但毕竟水电开发是对自然形态山川的改造，会对植被、河流形态、水生物、水质等环境因素产生不同程度的影响。因此，在水电开发中，环保是必须下功夫进行论证和设计的重要内容。
　　同时，在重视环保的基础上，要看到国家能源需求总量在不断增加，而化石能源资源愈来愈稀缺，新型能源还在逐步启动和成熟。分析这几方面因素，水能资源开发力度应加大。应合理地处理开发和环保的关系，把环保作为推动水电科学发展的动力因素，动态、系统地分析水能开发对环保的利弊，全面权衡、科学决策。当年决策上三峡工程时，专家们对工程的评价是“利大于弊”、“晚上不如早上”，对如今仍有重要的指导和借鉴意义。
　　事实上，近几年有不少流域和项目在开发的同时，认真履行环保职责，效果显著。而且，许多水电开发还开展了环境保护后评估工作，力求使水电开发对生态文明建设起到应有的积极作用。

　　关于移民搬迁安置

移民搬迁历来是水电站建设必须要解决好的问题，移民工作做得好坏是水电站建设成败的关键。解决好移民问题，需要真正做到“移得出、稳得住、能致富”。
　　移民问题的关键在于合理的补偿，包括工程补偿和后期扶持两个部分的物质补偿，以及长期的政策扶持。已有一些流域和区域做得比较成熟，应予以总结交流。但各地情况不尽相同，在总体政策平衡的情况下，各地要从本地实际出发解决好相关问题。鉴于移民工作涉及工程建设、民生和社会稳定，政治性、政策性很强，建议国家权威部门设置高层次的移民管理机构，各地亦应根据具体情况有相应的机构。
　　工程业主要按照国家政策及当地实际情况，把移民安置规划和补偿概算做好，并在工程投资及运行电价中落实好。地方政府则必须承担做好此项工作的主体责任。只要地方政府和工程业主合作良好，协调一致，就能够把移民工作做好。
　　关于工程设计和大坝安全设计是灵魂。工程能否取得质量安全保证和工期造价的合理控制，主要在于设计方案的正确及必要的动态调整。
　　汶川大地震后，水电站建筑物特别是大坝的安全引起了各方面的进一步关注。两院院士潘家铮指出，由于工程设计的合理，使地震地区主要水电工程的坝工建筑物未受到严重破坏，充分说明了在地质条件较复杂地区，只要认真论证、严密把关、科学设计，坝工建筑物是具备强大抗震能力的。这也批驳了社会上一些不科学的风言风语。这既值得水电设计者、工程建设者引以为自豪，也进一步提醒我们在工程设计上必须把安全放在第一位，施工上必须从严控制质量。

　　关于工程项目管理

中国的水电工作者在多年的改革实践中，在项目管理上摸索了不少经验，且大体上形成了一种可行的模式。这种模式最基本的特点是以业主（投资者或其委托人）为中心和枢纽，将设计单位、施工企业（包括设备供应商）、监理单位、地方政府以及金融企业，组合成一个目标统一、步调一致、各负其责、相互协调的运行体制。其工程目标，则将安全、质量、工期、造价、环境等多元因素揉成一体进行综合管理，以实现质量最优、工期合理、造价可控、环保得力、移民满意、地方受益的综合目标。
　　需要特别指出，鉴于流域开发的复杂性，大型水电项目的风险甚多。近几年随着投资体制改革的深化，已形成了若干以流域综合开发为目标，多投资者股份合作的有限责任公司，按现代企业制度组建法人治理结构，虽然存在一些问题，但总的成效是好的，应通过实践继续推进。

　　关于水能开发多重功能投资的分摊

不少水电站的功能是多重的，这也是水能资源可综合利用、多方受益的特点和优势所在。通常，除发电外，水电站还具有防洪（尤其是流域的龙头水电站）、通航、调水等多重功能。
　　由于多重功能的投资渠道及效益回收的方式是不同的，因此，投资仅由发电企业去筹集和安排，显然是不恰当的，也将企业效益和社会效益混淆了起来。对于有多重功能的水电站，其建设投资应作合理的分摊或采取适宜的解决办法。可行的有两种方式：一是将水电站发电投资和社会公益及其他功能投资进行分摊，分别筹资；二是如不进行分摊，则在电价的设置上进行合理计算，以利统一的投资者回收投资。
　　此外，对具有多重功能的水电站，应在有统一管理标准和方法的前提下，成立统一的管理机构，对多重功能进行统一管理、统一调度。三峡枢纽的投资管理、电价设置和枢纽管理值得很好总结，并在其他流域枢纽上推广。

　　关于水电的税收政策和电价

关键是要解决与其他电源种类同等对待问题。
　　一是税赋问题。由于水电不像煤电有煤炭抵扣，仍按１７％统一缴纳增值税，显然有失公允。国家已在三峡和小水电进行调整，所有的水电均应调低增值税。
　　至于不少地区对水电开发收取的各种费用，宜由国家统一收取种类和标准，将应收取费用改为相应的税种。
　　二是电价问题。应实行“同网同价”、“同质同价”，并将移民后期扶持部分在电价中予以反映，还应对水电在电网中所起的调峰调频的辅助性服务予以合理的补偿。
　　三是贷款利率应适当优惠。水电站建设投资大、周期长，虽有风险，但运行期受益稳定，在贷款利率上应予适当优惠。对于有梯级滚动开发任务的流域开发，在还贷的年限上亦应有相应的支持政策。

　　关于流域梯级电站的管理

“流域、梯级、滚动、综合”是上世纪８０年代以来，国家确定的流域水电开发的方针。一些已在某个流域上初步形成梯级规模开发的企业，其水能资源利用效率和调节能力的提高，对区域电网稳定的支持和跨区域调剂能力的加强，充分说明在流域规划指导下，流域梯级有序、连续开发是非常必要的。因此，应继续坚持这个方针。
　　为了加强流域梯级电站的有效管理，流域公司应当承担起梯级电站集中控制或梯调的职责。不少流域公司都有着相应的机构和办法，有的取得了电网的支持，有的还在协调之中。流域机构须与电网调度很好合作，方能使流域水能资源的利用取得节能增效的最优成果。
　　关于流域开发的“综合”问题，主要是要解决好流域水电开发如何带动地方经济社会的发展。国内一些流域公司已进行拓展产业链的尝试和实践，以实现水电开发与所在地区经济社会的同步、和谐发展。

关于水电开发与电网协调发展

纵观中国水电和电网的发展史，水电开发特别是大水电基地的开发，都与电网的建设尤其是高压电网的发展是相辅相成、休戚相关的。“西电东送”也好，三峡电力送出也好，其效益的发挥都离不开电网的支持。同时，大水电也有力地推动着大电网的建设和支撑着电网的稳定运行。国家电网公司与南方电网公司亦应加强协调，如西南地区的水电送出，就需两个电网公司合作方能奏效。
　　当前应当从电力总体规划和水资源开发规划的结合入手，加强水电开发企业和电网企业的合作，使水能资源开发和电网上新的台阶取得双赢的效果。

　 作者简历：
　　上世纪６０年代大学毕业后长期从事水电、电力事业，教授级高级工程师。历任云南省电力工业局副局长、漫湾水电站工程管理局局长，中国长江三峡工程开发总公司副总经理，国家电力公司副总经理，中国华电集团公司总经理、党组书记。现为中国电力企业联合会副理事长，中国水力发电工程学会副理事长。