水电巨头博弈环保力量 利益联盟“倒逼”潜规则盛行

水电开发一直深陷环保争议漩涡。

　　金沙江水电开发,交织着地方政府、中央部委、水电巨头、当地居民和NGO等多方力量的博弈。

　　汪永晨又一次号啕大哭

　　6月11日下午,她正在家里写作,突然被一连串短促的手机铃声打断—几个朋友不约而同发来短信:环保部发布新闻宣布,叫停金沙江中游水电开发项目。

　　这一消息让这位52岁的中国著名环保人士,像4年前听说温家宝总理批示延缓怒江水电建设时一样百感交集,跪在地上放声大哭。

　　此前,为阻挡强势部门在金沙江建设水电站,汪永晨和众多民间环保人士四处奔走呼告。“环保部叫停金沙江中游水电开发,让我疲惫的心有了一丝慰藉。”汪永晨接受时代周报记者采访时感慨道。

　　去年底,汪永晨考察金沙江中游水电开发时,看到龙开口、鲁地拉两座电站正在火热地进行“前期准备工作”—“三通一平”和导流洞的开挖,但没想到它们随后竟在环评未通过前,就开始了截流。

　　从2004年起,汪永晨和众多环保人士一直在为保卫金沙江进行艰苦的斗争。过去5年间,金沙江开始遭遇最大程度的开发,但一直深陷环保争议漩涡,交织着地方政府、中央部委、水电巨头、当地居民和NGO等多方力量的博弈。

　　利益联盟“倒逼”

　　2003年,国家计委批复《金沙江中游河段水电规划报告》,同意金沙江中游按“一库八级”方案进行开发。“一库八级”依次为上虎跳峡、两家人、梨园、阿海、金安桥、龙开口、鲁地拉和观音岩。上虎跳峡被推荐为近期开发工程。

　　规划报告称,上虎跳峡水电站为龙头电站,对改善金沙河中游河段梯级水电站调节能力、更好地满足电力需要具有重要作用。但这个规划中的电站位处“三江并流”世界自然遗产保护区内,2004年水电站将建的消息一公布,迅速在国内引发争议。

　　环保组织、专家集体呼吁,要求决策部门慎重研究,将长江第一湾—虎跳峡这样宝贵的遗产留给世界,留给子孙后代。环保总局官员也坚决反对。

　　上虎跳峡水电站的争议至今未果,坝址悬而未决。

　　但这并未遏制云南省政府和众多水电巨头开发金沙江的激情,他们之间开始缔结强大的利益联盟。2005年12月华电、华能、大唐、华睿和云南省开发投资公司合股成立金沙江中游水电开发有限公司,正式拉开了金沙江中游水电开发的序幕。

　　“水电对每一个电力公司来说,都是一个好的产业结构,水电的效益稳定,建成后将是一本万利。”龙开口水电站筹建处主任张之平说。而在云南省决策者们看来,金沙江水电开发正是云南省打造水电支柱产业、谋建中国水电能源基地的重要支点。

　　上虎跳峡电站的修建一直盘桓在“利益联盟”的谋划中,并采取了步步为营策略。为避免撩拨社会公众的敏感神经,他们首先将“虎跳峡”水电站更名为“龙盘”水电站。

　　同时,云南省开始大力筹备“滇中调水”工程,预算总投资489亿“引金沙江之水解滇中之渴、冲刷滇池污染”,这被社会各界推测为虎跳峡水电站得以建设的一个努力。

　　龙头电站的坝址尽管至今未决,但并未影响依托其调节的下游水电站的施工。400公里的金沙江中游流域上,目前正密布着兴建之中的6个水电站。除了这次环保部叫停的龙开口、鲁地拉水电站,在建的还有梨园、阿海、金安桥、观音岩等4大电站。

　　这在著名地质专家、四川省地矿局区域地质调查队总工程师范晓看来,正是利益集团采取的“倒逼策略”—下游7级水电站的技术经济指标主要依据虎跳峡龙头水电站,下游电站都建起来了,龙头水库若不建,损失巨大。

　　潜规则盛行

　　强力推进的6大电站,截至5月底已累计投资150亿元。丽江市金沙江中游水电建设协调办公室主任树发青坦承,其中的金安桥、阿海、龙开口、鲁地拉都已截流,事实上早就正式开工了。

　　但这次金安桥、阿海并未收到环保部严厉的罚单,因为它们的环评已获环保部批准。但树发青说,“这两大电站装机都在100万千瓦以上,按规定,必须通过国务院总理办公会的核准才能开工,它们实际上和龙开口、鲁地拉都属于''未批先建’项目。”

　　在金沙江水电开发中,“未批先建”早有先例。2005年的环评风暴中,下游的向家坝、溪洛渡两个水电站就因未批先建受到环保总局处罚。但金沙江中游水电开发并未从中吸取教训,在“一库八级”中最早兴建的金安桥水电站,一直以来因为“未经批准就已动工”不断遭受到舆论的激烈批评。

　　事实上,在水电开发行业,“未批先建”已经成为“潜规则”。

　　中国水力发电工程学会副秘书长张博庭说,这一“潜规则”的产生,有其历史背景。在亚洲金融风暴期间,中央政府曾严格控制各种电力项目的审批建设。但接下来的经济复苏使全国陷入严重的缺电状态,个别省私自进行了电力建设,其电力供应在当时未出现大的缺口。一些业内人士就此认为,缺电省份私自搞电力建设被默许。

　　2004年,国家发改委发文,把以前的电力建设项目审批制度改为核准制度。这更使作为独立承担风险的市场投资主体的电力企业认为,在特殊情况下,先开工再申请核准也没有什么不可以,长期以来“未批先建”就成了一种普遍现象。

　　张博庭认为,这一“潜规则”还与水电行业遭遇的现实困境有关。

　　按照正常的水电项目管理,项目必须严格按照工期施工,否则不仅推迟发电时间,造成巨大损失,还可能会因为施工进度与洪水高峰期错位,造成施工事故。然而现实是,在这些水电项目开始前期施工后,我国水电建设却遭遇全行业的暂停,“整个2008年除了三峡项目和抽水蓄能项目,几乎没有其他大型水电项目被国务院核准建设”。

　　在张博庭看来,这种国家政策和管理态度上的意外变化,置水电巨头们于非常尴尬的境地,在国家管理制度与企业责任之间的剧烈冲突中,他们冒险做出了“未批先建”的选择。

　　环保部孤军奋战

　　然而,对于水电开发“未批先建”现象的盛行,中国公众与环境研究中心主任马军认为,这正暴露了环保部门的监管尴尬。

　　按照环评法规定,所有新建项目开工前,都必须获得环保部门的环评审批,但在水电开发中,开工的定义却非常特殊。

　　来自国家发改委等部门的文件称,水电开发,只要获得地方部门的批准就可以进行“三通一平”的前期工作,甚至可以建设导流洞。水电项目的开工是指大江截流和坝体建设。

　　“这样的规定使环保部门的监管变得苍白无力,没有任何意义。”马军说:三通一平甚至导流洞的建设,已经对生态环境产生了巨大的影响,这些难道不需要环保部门评估吗？

　　对此,北京大学生物系教授吕植感受深刻。今年4月她参加了一次金沙江中游环保考察活动,到达梨园水电站,看到这个项目正在修建进场公路,这条路穿越的是玉龙雪山原始森林。让她心痛的是,大片原始森林已经倒在了刀斧下。

　　“这样的水电项目,如果等到大江截流时再做环境影响评价,能挽回环境破坏带来的损失吗？”吕植更担心的是,水电项目都是大投资,仅前期工程的投资就高达数十亿,环保部的一票否决能否抵挡得了“利益联盟”的施压？

　　而在实践中,从来未出现已三通一平的项目最终被迫下马的水电工程,这也让各大水电集团敢于在商业上冒这个险。

　　“长期以来,水电站在环评报告未得到批准前就可以开展大规模前期准备,造成环评审批时环境影响已经发生,有些甚至已难以挽回,同时巨额的前期投入也常常成为环评不得不通过的理由。”范晓建议调整水电工程审批与建设程序,将环评前置到工程预可研阶段,在环评审批之前不允许进行三通一平、导流洞施工等实质性的工程建设活动。

　　2009年1月,龙开口、鲁地拉水电站都先后截流,启动正式开工。很多关心金沙江环保的人都在问这样一个问题:为什么直到6月才被环保部叫停？对此,环保部督察组组长牟广丰和环保部西南督查中心副主任郭伊均在接受媒体采访时都闪烁其词。

　　云南省环保厅环评处处长杨春明向时代周报记者介绍说,两大水电站项目都编制了“三通一平”前期工程的环评文件,并都通过省环保厅的审批,“但在前期工程中进行的截流,并没有邀请当地环保部门参加,而且对基层环保部门来说,监管水电巨头难度太大”。

　　杨春明表示,水电项目都地处偏僻,环保部门日常监管非常不便;同时,这些水电站都是大型中央企业投资,“他们很强势,作为科级的县级环保监管部门,往往很难进入施工现场实施环保监察”。

　　但杨春明在记者的追问下坦承,两大水电站违规进行主体施工,其实已被当地环保部门检查发现,因为处罚权在环保部所以无法做出处罚,“也没有上报环保部”。但对于为何未上报环保部,杨春明拒绝回答。

　　长江论坛秘书长、长江委水资源保护局前局长翁立达点评说,“由于遭遇地方政府保护主义的障碍,地方环保部门不但不能依法执法,有时还要无奈地帮助政府掩盖真相。”

　　6月16日早上,翁立达在网上看到了汪永晨等人发出的《金沙江开发决策须对历史负责》的呼吁信,信末写道:“环境主管部门应本着对历史负责的态度,为当世和后代守住环境底线。”

　　翁立达并不乐观:“在强大的利益集团面前,环保部是孤军作战,压力巨大,无法担此大任。这次环保风暴也最终以违规水电站''补票上车’收场。”