农电体制改革观察与思考

     按照构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的要求，农电体制改革从实际出发，因地制宜，循序渐进地推进。２００９年，是国务院《关于加快农村电力体制改革加强农村电力管理的意见》（国发［１９９９］２号文）的第十个年头。在这一年，农村电力体制像是经历着“十年之痒”一样，悄然酝酿着一些变局。　　
    上划悄然进行

    “上划”可谓是２００９年农电体制改革的热词。　　

    在国家电网公司区域，２００９年１２月，随着丹东供电公司所属农电企业完成机构整合，辽宁省农电企业国有产权整体无偿划转移交接收整合管理工作第二阶段内容按计划全面完成，辽宁７９家农电完成整体上划。另外，其他省份也进行了一些探索。浙江舟山电力局上划。华北网３家农电上划。河北南大港供电局上划。四川阆中农电上划。　　

    在南方电网公司区域，２００９年１２月３１日，广东电网与汕头市澄海区人民政府、澄海区供电局签署接管协议。至此，历时５年的广东５０个县级供电企业“代管”改“直管”任务全部完成，广东５０家农电完成整体上划。在其他省份，贵州都匀１０家农电完成整体上划，凯里１５家农电完成整体上划。另外，广西３３家和云南１２家农电实现上划。　　

    其实，早在十年前，上划工作就早已摆兵布阵。国发［１９９９］２号文规定：对趸售县供电企业，原则上应上划由省（区、市）电力公司直接管理；暂时不能上划的，可以在产权关系不变的前提下，由省（区、市）电力公司代管，或者按照建立现代企业制度要求，通过参股入股等方式，逐步改组为有限责任公司或股份有限公司。　　

    之前，审计署驻济南特派办对辽宁电力进行审计调查，上报给审计署的报告提出，农电代管模式已经不适应新形势的需要，股份制试点由于出资无法真正到位，没有从根本上理顺该省的农电管理体制，形成多方利益纠葛。建议在明确农网改造后的增量资产权属的基础上，对农村电网地方所属国有资产权益及农网改造中地方出资形成的资产，上划国家电网公司。这促成了辽宁农电的上划。　　
    针对上划，原国家电力公司农电发展局局长杨鸿义表示，“上划应该是解决我国农电问题的方向。从全国来看，有１０００个左右的县是趸售县，这些趸售县长期处于代管阶段，不直接承担改革发展的责任；地方政府又以为给了电网公司。因此，把农电上划给电网公司统一管理，应该是一个方向。从农电角度来讲，可以解决农电自身可持续发展能力较差等问题，对确保地区经济可持续协调发展、推动新农村建设和县域经济发展具有重大意义。”　　

    要真正做到上划，其中有一系列问题必须解决好：首先，是农电资产的管理问题，要真正做到把农电资产和电网系统的资产一样真正管理起来。另外，还有农电系统员工的问题。上划后，农电工同工同酬问题将会更加突出，要彻底解决可能还需要一个相当长的时间。　　

    目前，按照农电企业国有产权整体无偿划转移交接收整合管理工作要求，辽宁公司农电整体划转工作已进入到第三阶段，即专业管理完善提高阶段。届时，在全面完成接收整合工作后，辽宁电力公司将全面实现集团化运作、一体化专业管理。　　

    上划后的农电企业基本上演变为网省公司的全资子公司，还是独立法人代表。目前，他们正在进行新一轮工作的谋篇布局。国家层面应该加强对农电体制改革等重大问题的调查研究，在条件成熟的前提下，明确政策，强力推进。做到改革要有利于促进电力工业的发展，有利于提高供电的安全可靠性，有利于改善对环境的影响，满足全社会不断增长的电力需求。　　

    代管或将终结　　

    代管——这一农电体制改革的第一步，是一定历史时期和背景下的过渡形式。２００７年，国务院办公厅下发的《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》（国办发〔２００７〕１９号文）提出，“要在明晰县级供电企业产权关系的基础上，改变企业代管状态”。　　

    代管对深化农电体制改革和促进县级供电企业的发展具有重大意义和积极作用，实现了对县局人、财、物的全面代管，管理模式得到进一步规范和完善，促进了县级电网的建设和发展。十年来，深化农电体制改革与加快农村电网改造相结合，同网同价取得实质性进展，农村电气化工作深入推进。　　

    但随着体制改革的深入和形势的变化，代管模式的局限性逐步显现，已不能适应农电企业发展的需要。“目前县级农电企业体制改革尚没有全面展开，农电企业没有改变企业代管状态，没有形成独立的购售电主体，制约着农村电力事业发展。”全国人大代表张占宇曾对深化农电体制改革提出建议。　　

    目前的代管模式，资产的所有权和经营权相分离，代管县局与直管县局在经营管理、人员管理和农网资产的投入上没有太大差别，由于资产的所有权和经营权归属不同的主体，投资建设时会有所倾向，在某种程度上不利于县级供电企业的协调发展。２００９年的农电工作会上，国网公司就要求，“在加快农村电网建设与改造过程中，对地方控股和代管农电企业的资金投入，要明确资产管理关系和收益关系”。　　

    代管多年来出现的问题在大多网省电力公司有所体现。“农电企业的产权不明晰、资产关系不顺，造成了省公司对县公司不能进行有效的管理，农电企业投融资渠道补偿，发展受多种因素制约。”河南省电力公司在给国网公司的报告中指出，现行农电代管体制，已经不适应农电发展需要。　　

    随着管理的不断深入，代管体制存在的弊端逐步显现。自１９９９年以来，山东电力集团公司与９１个趸售县人民政府签订了《趸售县供电企业代管协议》。代管后，十年来，县供电企业发展较快，企业管理水平和效益水平显著提高。但是，相关资料显示，“省公司对代管县供电企业的投资渠道不畅，管理难以深入，直供、趸售市场交叉，人员难以优化配置等，这些问题均不同程度影响了企业发展”。　　

    长期代管积聚了许多矛盾和问题，阻碍农电企业发展和农电管理方面的工作。甘肃省电力公司有关人员表示：甘肃省农电企业中，７６个为代管企业，十年来，在体制不顺、多头管理的情况下，农电企业的干部思想、职工收入及福利待遇、住房和子女就业、工作条件及周围环境等出现了很多问题，亟待解决。今后，他们将采取积极稳妥的改制办法，在３～５年内完成农电体制改革任务，计划具体采取上划和股份制两种形式。　　

    对于代管企业，在中央电网企业结束农电企业代管状态后，农电企业可以有两种改革方向：一是农电企业通过无偿上划的方式，改组为省级电网企业的全资子公司或分公司。二是通过省级电网企业参股的方式，改组为省级电网企业控股的有限责任公司或股份有限公司。　　

    据可靠消息，多个网省公司正在酝酿改变代管状态，进一步提升农电管理水平。　　

    谈到农电体制改革的发展趋势，杨鸿义表示，要紧紧依靠两大电网公司的管理优势、科技优势，向电网企业靠拢。大电网有效的管理方式向电力企业延伸，建立起标准化管理体系，县电力企业要在两大电网公司现代化建设中同步统筹进行，提高整体素质。　　

    管控纵深推进　　

    ２００９年，在农电体制改革方面，还有对代管农电的管理进一步加强以及股份制公司谋求进一步融入直管的动向。　　

    虽然没有改变多年来的代管状态，但多数网省公司对代管企业的管控力度进一步加大。　　

    在２００９年山东省电力集团公司农电工作会议上，总经理韩君提出“淡化‘代’字，强化‘管’字”的农电管理新理念，力求思想上有新提高、发展上有新突破、管理上有新举措，整体工作上新水平。　　

    针对代管状态下，由于网省公司与代管企业没有资本纽带关系，资产资金不能无偿调拨使用的实际，黑龙江省电力公司代管农电企业资金管理按照“三级账户”结构设置管控体系，其中省、市公司为一、二级，均虚设一个银行账户，专门用于在线管理控制，不发生资金收付业务，不产生相关费用。县公司为三级，设置三个实体账户。省、市公司实时在线查看县公司每笔资金的流向、用途、对方单位及账号。这一做法去年已在绥化供电区启动试点，２０１０年计划在代管的１３６个农电企业继续推广试点。　　

    在其他方面，代管企业也逐步融入网省公司的集中管理。河北省电力公司开展趸售县供电企业基本工资制度改革，这是继规范趸售县供电企业工资总额管理和企业负责人薪酬管理之后，该公司在规范县供电企业人力资源管理方面的又一项重要举措。改革中，他们要求妥善处理好工资总额和成本空间的矛盾问题。甘肃省电力公司针对代管农电企业在财务资产、劳动人事、市场营销、主业与多经关系等方面存在的突出问题，在全省７６个代管农电企业中部署开展了以整顿资产管理关系、人员管理关系和市场营销秩序为主要内容的“三整顿”工作。　　

    目前，农电企业体制模式除了上划、代管，还有股份制。２００２年的国务院５号文规定：“在一县范围内营业区交叉的多家供电企业，应以各方现有配电网资产的比例为基础，组建县供电有限责任公司或股份有限公司。”多年前已经完成农电股份制改革的江西电力公司在去年向上级建议：根据资产质量、盈利能力、发展潜力等因素，分期分批对股份制县公司中县（市、区）政府持有的股份进行上划或收购，使之成为省公司独资的有限责任公司，由省公司直接延伸管理。　　安徽省电力公司也在推广亳州县公司改制经验，积极促进控股县公司改制工作，逐步将所有控股县公司改制成省公司的全资子公司。他们优先将当地政府支持力度大的控股县公司改制为全资子公司，促进县公司更好更快地发展。　　

    有农电专家分析认为，对县级供电企业进行省公司独资子公司的改制，由省公司直接管理，至少有三大益处：一是直接管理县供电企业，能解决多年来存在的省电网经营企业向趸售地区农村电网投资的体制障碍，促进农村电网的可持续发展。二是直接管理县供电企业，省电网经营企业可以根据区域内社会经济发展趋势，优化电网规划，合理确定电网布局，保证了在城市电网与农村电网间、主电网与配电网间、区域内农村电网间的统一管理，避免了重复建设，有利于建设资源节约型社会。三是直接管理县供电企业，选择全资子公司经营模式，财税关系仍保留在地方，可以调动电网和地方政府两方面的积极性，也有利于发挥经营者的积极性和主动性，形成多方共赢的局面。　　党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对解决“三农”问题具有重大意义。新时期，推进农村改革发展任重道远，农电体制改革应该按照建立社会主义市场经济体制的要求，围绕电力为农业、农民、农村经济发展服务的目标，以减轻农民负担、实现农村电气化、开拓农村市场、改善农村生态环境为目的，使我国农村电力建设与管理上水平、上台阶，促进农村经济快速、健康发展。