先建未批 华能水电开发被疑违规

      严重的旱情丝毫不影响糯扎渡水电站工程的进展。

　　在位于云南省普洱市和澜沧县交界的糯扎渡，华能集团在这里开发的糯扎渡水电站的施工现场是一幅热火朝天的画面。

　　然而，《中国经营报》记者近日获得的线索是，糯扎渡水电站的工程并未获得国家发改委的核准，但该水电站的主体工程已经拔地而起。

　　同样是水电站建设，去年6月华能集团开发的龙开口水电站因环保问题被国家环保部紧急叫停。一年以后，华能集团的糯扎渡水电站又将成为一个备受争议的工程。

　　华能集团的水电建设为何“屡教不改”？为此，《中国经营报》记者深入糯扎渡水电站工程现场一探究竟。


    未批先建？


　　连续数月的干旱，已经使得澜沧江水位下降了数米。

　　《中国经营报》记者在现场看到，大坝正在填土筑坝，坝顶的横截面至少有两个足球场那么大，拉料石的大型载重车鱼贯进入坝顶施工现场填倒料石，几台大型碾压车正在来回不停地整齐地碾压着碎石。据现场施工工人介绍，大坝在2007年已经截流了，规划总高260多米，目前已经筑到100多米，部分机组已经装进去了，导流渠和泄洪区都已经建好。

　　经记者了解，记者眼前的一切正是该水电站的主体工程。

　　根据华能集团官方信息显示，糯扎渡水电站2004年4月开始筹建，2006年主体工程开工，2007年11月就对大江进行截流，按照华能的规划是，到2012年要实现首台机组开始发电，2015年工程全部完工。

　　但事实上，《中国经营报》记者获得线索显示，糯扎渡电站仅仅是获得了国家发改委允许其先展开先期工作的“路条”（获得发改委前期工作批准函，包括“三通一平”工程），而像电站截流筑坝等主体工程的建设许可却没有得到国家发改委的核准。

　　但这丝毫不影响该水电站的建设速度。

　　对于糯扎渡水电站未批先建的现象，一位不愿具名的专家认为，这应该引起国家的重视。“由于水电建设项目影响面较广，涉及环评、水保、土地预审、移民安置等多项审批，如果环保措施、设计、管理滞后或缺失，都会对上下游水生生态及社会经济生活产生不利影响。”上述专家说。

　　环保部2009年6月叫停鲁地拉水电站和华能龙开口水电站时，就曾要求妥善处理“未批先建”违法问题；配合有关部门对全流域水电开发进行补充论证，作出科学的结论和方案。待结论明确后再按规定程序重新申报审批项目环评，环境影响评价文件批复前，项目不得开工建设。

　　而据云南华能澜沧江水电有限公司人士称，实际上，在被叫停的项目里华能龙开口水电站是停的最规范、最坚决的。“由于近一年没能复工，已投入的40亿元的工程至今一直干耗在那里，损失的不仅仅是企业，国家也遭受巨大损失”。

  　3次上报未核准

　　糯扎渡水电站是否“未批先建”？《中国经营报》记者在向云南华能澜沧江水电有限公司求证时，一位不愿意透露姓名的相关负责人承认，“尽管有前期工作开展的‘路条’，但电站工程确实没有得到发改委的核准”。

　　据这位负责人称，有关糯扎渡水电站工程的核准问题，仅在国务院常务工作会上就报了3次。

　　他表示，糯扎渡水电站从2007年到现在总共3次上报国务院常务办公会，但直到现在仍没有核准。最近一次上会时，包括华能水电站在内，当时一起报批的有5个电站，糯扎渡排在第3个，但由于第1个位于丽江的金安桥电站没能得到通过，导致最后整个5个电站都没通过，“因此我们项目的核准也只有往后推了”。

　　“但‘路条’我们是获得了，因此不存在‘未批先建’的违规行为”，这位负责人进一步解释说，工程开工前期，他们确实拿到了国家发改委的“路条”，而拿到了“路条”他们才敢开始前期包括“三通一平”工程的施工。

　　据他介绍，去年华能的龙开口水电站被环保部叫停确实是因为我们没有获得环评批文，但是这个环评文件他们上报了两年半，就在等批文时，环保部发现他们开始截流，于是最后做出了停工的处罚。

　　而在云南华能澜沧江水电有限公司的官方网站上，记者也看到以下相关信息，1998年5月相关部门审查通过了《澜沧江糯扎渡水电站预可行性研究报告》，2003年10月，受国家发展和改革委员会委托，国家水电水利规划设计总院会同云南省政府在北京主持审查通过了《云南省澜沧江糯扎渡水电站可行性研究报告》。

　　“这些可研报告获得审查，再有了‘路条’是可以进行前期工程筹建的，但电站整个项目也只有经过国家发改委核准后才能进行截流和筑坝等主体工程。”一位业内人士指出。

　　为此，记者以举报人的身份致电发改委项目稽查办，稽查办一工作人员对记者说，“要看是不是前期的土地、征地、环评的手续都有，之后具体情况要看发改委的批文具体是怎样的。不过一般情况是，不会只批某一部分，比如说像基础建设批了，但是主体工程不批，一般不会有这种状况。”

　　随后，记者又发采访函给国家发改委新闻处，遗憾的是到本报发稿前也未获得发改委的回应。

　  两种审批制度冲撞

　　“现在的水电建设，存在很多这种情况，但我认为这并不能叫做未批先建，而是先建未批。”中国水力发电工程学会副秘书长张博庭在接受《中国经营报》记者采访时表示，“而造成这种现实的原因与我国水电审批的管理体制有关”。

　　据他介绍，2004年发改委颁布《关于投资体制改革的决定》（下称《决定》），规定企业投资项目的审批制度为核准制和备案制，而该《决定》颁布前投资项目则实行审批制。

　　记者了解到，核准制是审批制的一种，实际上是审批制放权的一种表现，但审批制只适用于政府投资项目，而核准制则适用于企业不使用政府性资金投资建设的重大项目、限制类项目。

　　另外，从审核程序来看，审批制一般要经过批准“项目建议书”、“可行性研究报告”和“开工报告”三个环节，而核准制只有“项目申请报告”一个环节。

　　对水电来讲，审批制时期，整个项目只有通过审批了才能施工，把审批制改成核准制和备案制后，新的电力项目的建设，事先不再需要经过国家的审批，只需要企业先建设，到最后国家核准就行。“实行核准制，就是先给你个‘路条’批准你先开展前期工作，但对于电站主体工程的审批却很严格，只有核准后才可以建，并且什么时候核准也要等有关部门综合各种因素给予审批。”张博庭说。

　　“就电站建设来讲，实行核准制当时是有原因的”，张博庭介绍说，2000年左右，由于国家不批火电站项目，但山东不管，上马了很多火电，当国家还没来得及处理它时，就遇到了2002年和2003年全国电荒。当时全国都缺电但唯有山东不缺，这也就给发改委提了个醒，审批制是计划经济的管理方式，但计划管理适应不了市场发展，所以当时不但没处理山东，反而开始实行更符合市场经济发展的核准制。“但这个问题在于，核准到底有多大的硬性约束，这个是很多企业摸不准、搞不清楚的地方，也是很多电站都出现了先建设后核准的状况。”

　　对此，上述云南华能澜沧江水电相关负责人也表示，实际上企业获得“路条”也就默许企业可以开工了。但另一方面，电站主体项目又要最后核准，什么时候核准又是个未知数，获得“路条”而开工的前期工程投入巨大，而从政策上来讲，没核准就不能进行主体工程建设，“这样一方面企业既不能停工，而在没有获得最终核准时，后续工程的推动又提心吊胆，所以企业存在着很大的风险。”

　　据这位负责人称，当时国家出台这个规定，是想跟国际接轨，但在管理上又跟不上，所以就造成了这种现状，“问题就在于核准制要不要分两个阶段。第一个阶段给你发了‘路条’就意味着可以让你先搞前期工程，但后续工程怎么办？水电的建设特点就是‘开弓没有回头箭’，前期干了，后期就得跟上，再比如明年要开工的事情，而招标工作肯定要提前做好。”

　　而据记者了解，整个糯扎渡水电站投资350亿~400亿元，目前已经投入了近100亿元，已经远远超过该电站筹建期的40亿元投资规模，即使要停也是骑虎难下。

　　本报实习记者粱宵对本文亦有重要贡献

　　资料链接：

　　糯扎渡水电站位于澜沧江下游云南思茅市，是澜沧江下游水电核心工程，由华能公司建设开发，糯扎渡水电站属于大型水电站，总装机容量585万千瓦，比葛洲坝水电站的总装机容量还要大（葛洲坝271.5万千瓦），是我国在建和已建十大水电站之一。